20多部法律挡不住外来生物入侵？生物多样性保护亟需完善立法

21世纪经济报道记者王峰 北京报道 

联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）在云南昆明举行。

建立健全生物多样性保护政策法规体系，对推动生物多样性主流化意义重大。

“本次联合国生物多样性大会将‘生态文明与生物多样性保护主流化’作为生态文明论坛的主题之一，并就生态文明体制下我国生物多样性保护的实践以及我国生物多样性保护的制度体系展开研讨，体现了生物多样性法治建设对生物多样性保护主流化的重要意义。”中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学环境资源法研究所所长于文轩说。

在遗传多样性、物种多样性、生态系统多样性等三个方面，我国目前颁布和修订了20多部相关的法律法规，为生物多样性保护与可持续利用提供了坚实的法律保障。

然而，我国也存在立法不健全、实施不力等问题，这也是导致生物多样性破坏与退化的主要原因之一。

对此，专家建议在防控外来物种入侵等关键环节加强法治建设，并探索生物多样性专门立法。

三个层面立法成果显著

“无论在我国还是世界上其他一些国家，生物多样性治理在初期阶段往往都具有较强的政策性。随着生物多样性保护和管理需求的发展，通过法律的形式将政策固定下来并保障其更加有效地实施，就成为一个共同的趋势。”于文轩告诉21世纪经济报道。

“事实上，这也是实施《联合国生物多样性公约》的内在要求。缔约方履行《联合国生物多样性公约》及其议定书、附属议定书的重要方式之一，就是将国际法的要求内化为国内法规范。”他说。

国务院新闻办公室10月8日发表《中国的生物多样性保护》白皮书指出，中国不断建立健全生物多样性保护政策法规体系，制定相应的中长期规划和行动计划，为生物多样性保护和管理提供制度保障。

白皮书指出，近10年来，我国颁布和修订森林法、草原法、渔业法、野生动物保护法、环境保护法、海洋环境保护法、种子法、长江保护法和生物安全法等20多部生物多样性相关的法律法规。

中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学环境资源法研究所所长于文轩介绍，党的十八大以来，我国不断健全生物多样性保护法规体系，生物多样性三个层面（生态系统多样性、物种多样性、遗传多样性）的法治建设取得积极成效。

在生态系统多样性保护方面，我国制定实施了《森林法》《草原法》《野生动物保护法》《海洋环境保护法》等法律，并于2014年修订了《环境保护法》，不断加大生态系统保护力度。党的十八大以来，我国修订了《风景名胜区条例》《自然保护区条例》等行政法规和规章，为自然保护区、风景名胜区等重要生态系统区域的保护和管理提供了更为充分的依据。

近年我国制定的一些重要立法也对生态系统保护给予了更多的关注。例如，《长江保护法》将生态优先作为基本原则，通篇贯穿长江流域生态环境保护的要求；《生物安全法》将保护生态环境作为立法目的之一，并就生物多样性保护作出多方面专门规定。

在物种多样性保护方面，党的十八大以来，我国修订了《野生植物保护条例》《引进陆生野生动物外来物种种类及数量审批管理办法》等立法，修订了国家重点保护野生动植物名录。目前，我国正在推进《野生动物保护法》修订。

（江苏盐城大丰黄海湿地麋鹿自然保护区 来源：新华社）

在遗传多样性保护方面，相关法律规范主要集中于家养动物种质资源管理、农作物种质资源管理、植物新品种保护以及其他方面的生物遗传资源管理等方面。

在家养动物种质资源管理方面，修订了《家畜遗传材料生产许可办法》；在农作物种质资源管理方面，修订了《种子法》《农作物种子生产经营许可管理办法》；《植物新品种保护条例》也于2014年进行了第二次修订。

同时，知识产权保护、中药品种管理、动植物检疫管理等方面的立法中也包含关于生物遗传资源管理的内容，其中《专利法》《中药品种保护条例》《植物检疫条例》等立法均在近几年进行了修订。

关键环节和地方立法先行

我国生物多样性保护政策法规建设的显著成果，还体现在一些具体领域和地方立法方面。

以农业生物多样性保护为例，作为顶层设计，《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》明确提出，维护生物多样性，使得生物多样性保护行动进一步向纵深发展。

我国是外来物种入侵危害最为严重的国家之一。数据显示，我国主要粮食作物地方品种数目在1956年达11590个，而2014年仅剩3271个，品种丧失比例高达71.8%。与此相对，截至2018年底，入侵我国的外来物种近800种，已确认入侵农林生态系统的有638种，半数以上的县域都有入侵物种分布。

防范外来物种的入侵是农业生物多样性保护的重要领域。2004年，当时的农业部会同八部门成立了全国外来物种入侵防治协作组，制定了《农业重大有害生物及外来生物入侵突发事件应急预案》，初步建立了外来物种入侵应急处理机制。此外，还推进外来物种的调查监测，初步构建了“中国外来入侵物种数据库”。

（生物多样性保护要处理好农业生产与环境保护的关系 来源：新华社）

云南是生物多样性保护法治建设的排头兵。截至今年8月，云南省人大及其常委会制定现行有效的地方性法规226件，批准州市地方性法规131件，批准民族自治地方单行条例186件。其中，涉及生态环境保护方面的分别为61件、49件、119件，分别占比27%、37%和64%。

这些地方性法规和单行条例，涵盖了空气、水、土壤、森林、湿地、湖泊、生物多样性保护等诸多方面，涉及自然资源保护、环境污染防治、绿色产业发展等方面。

2018年9月，《云南省生物多样性保护条例》审议通过，并于2019年1月1日起施行。这是我国生物多样性保护的第一部地方性法规，对健全我国生物多样性保护法规体系具有积极促进作用。

下一步立法考量

生物多样性保护法治建设还将继续完善。

于文轩认为，可继续积极推进目前正在开展研究的湿地保护专门立法、自然保护地专门立法以及环境法典，在这些立法中回应生物多样性保护的要求，处理好生态系统保护方面的诸多法律规范之间的关联性与协同性。

“进一步立法可以更多地关注微生物资源保护、生物入侵防控等方面，以便更好地落实白皮书中关于生物多样性保护的要求。”他说。

然而，现行生物多样性保护法律体系存在立法目的孤立、立法形式分散等特征，体现了当前法律体系仍然缺少对生物多样性保护的系统性考量。专门立法仅有《云南省生物多样性保护条例》《湘西土家族苗族自治州生物多样性保护条例》等极少数地方性立法。

我国是否有必要针对生物多样性专门立法？

于文轩告诉21世纪经济报道记者，“判断生物多样性保护专门立法的必要性，涉及立法空间、立法技术、立法时机等方面的因素。制定生物多样性专门立法需要处理好与目前正在施行的相关立法之间的关系，以及以何种形式针对尚存空缺的领域作出法律规定等问题。在立法技术上，首先需要解决的问题是准备采用框架法的模式，还是更加细化、系统化的立法模式。在立法时机方面，需要考虑是否与目前正在推进的相关立法存在较多重叠等问题。”

在生物多样性保护的很多具体领域，都缺乏系统性立法。比如有专家指出，我国在全国层面尚缺乏一部专门用于外来物种管理的法律法规，同时对于外来入侵物种的调查普查、监测预防、防治防控、惩罚追责等方面，缺乏全面长效的政策与资金支持。