中国“数字守门人”制度呼之欲出 超级互联网平台被委以更重责任

互联网平台再出重磅消息，10月29日，市场监管总局发布两个文件征求意见，分别是《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》与《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》，两个文件相互联系，确立了平台分类分级的监管思路。

互联网平台被分为三级：超级平台、大型平台、中小平台，并明确分类分级标准。

同时，对不同平台经营者委以不同责任。互联网平台经营者需承担算法规制、知识产权保护、自然人隐私与个人信息保护、劳动者保护、环境保护等责任。并且，根据文件可见，“平台越大，责任越大”，超大型平台经营者还要承担平等治理、开放生态、数据管理、促进创新等责任。

对大型互联网平台的规制思路上，按照用户数等划定所谓“超大型平台”，类似于欧盟的“守门人”概念，随着两个文件的征求意见，中国版的“数字守门人”制度呼之欲出。

超级平台年活跃用户不低于5亿

《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》（以下简称《分类分级指南》）先根据平台的连接属性和主要功能分类，再根据用户规模、业务种类以及限制能力对平台进行分级。

平台分为以下六大类：网络销售类平台、生活服务类平台、社交娱乐类平台、信息资讯类平台、金融服务类平台、计算应用类平台。

对平台进行分级，需要综合考虑用户规模、业务种类以及限制能力。《分级分类指南》解释，用户规模即平台在中国的年活跃用户数量，业务种类即平台分类涉及的平台业务，限制能力即平台具有的限制或阻碍商户接触消费者的能力。

据此，将互联网平台分为以下三级：超级平台、大型平台、中小平台。

超级平台指同时具备超大用户规模、超广业务种类、超高经济体量和超强限制能力的平台。其中，超大用户规模，即平台上年度在中国的年活跃用户不低于5亿；超广业务种类，即平台核心业务至少涉及两类平台业务，该业务涉及网络销售、生活服务、社交娱乐、信息资讯、金融服务、计算应用等六大方面；超高经济体量，即平台上年底市值（估值）不低于10000亿人民币；超强限制能力，即平台具有超强的限制商户接触消费者（用户）的能力。

“平台越大，责任越大”

在《分级分类指南》中对平台做出明确的分类分级，同时发布的《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》(以下简称《责任指南》)明确了不同级别的平台责任。

《比较》研究部主管陈永伟表示，相比于传统的企业，平台具有很多独有的特点，因此很多传统的规制措施很难被简单照搬到平台环境。在这种背景下，一种全新的监管理论——“数字守门人”监管就应运而生了。

“简单来讲，这种监管思路就是将一部分规模较大、对经济生态有较为显著影响的平台认定为数字守门人，并要求它们承担更多的责任和义务。”陈永伟称。

目前，很多国家和地区都已经根据这个思路，提出了新的立法方案。像欧盟的《数字市场法》草案、德国《反限制竞争法（GWB）》的第十次修订等都体现了这一思路。

清华大学国家战略研究院研究员刘旭向21世纪经济报道记者表示，“欧盟以及欧盟成员国，例如德国，都对大型平台一些通过拒绝开放生态、屏蔽竞争对手、妨碍跨平台竞争、自我优待行为作出了明确的禁止性规定。”在执法层面上，欧盟《数字市场法》草案通过确定“事前监管”制度的方式，规定了大型互联网平台需要执行的“事前义务”，即在监管部门发现平台有违规行为之前就对平台提出要求或者禁止某些行为。

此次总局发布的《责任指南》中也明确了超级平台的公平竞争示范、平等治理、开放生态、数据管理、内部治理、风险评估、风险防控、安全审计、促进创新等责任。

超级平台的 “自我优待”是指利用自身优势对其他经营者实施差别待遇，在学界、实务界已经引起广泛关注。《责任指南》中“平等治理”一项，要求超大型平台经营者应当遵守公平和非歧视原则。提供相关产品或服务时，平等对待平台自身（或关联企业）和平台内经营者，不实施自我优待。

“开放生态”则要求超大型平台经营者应当在符合安全以及相关主体权益保障的前提下，推动其提供的服务与其他平台经营者提供的服务具有互操作性。超大型平台经营者没有正当合理的理由，应当为符合条件的其他经营者和用户获取其推出的服务提供便利。

这与近期“互联互通”的推进工作异曲同工。可见未来平台生态将进一步开放。

值得注意的是，《责任指南》中还给超大型互联网平台经营者明确了“促进创新”的责任，要求其充分利用数据、资金、人才、用户和技术等资源优势，加大创新投入，提升技术水平，组织核心技术攻关，加快技术迭代，扶持中小科技企业创新，不断激发平台经济领域创新发展活力。

刘旭分析称，“我国市场监管总局公布的两个指南征求意见稿在‘平等治理’和‘开放生态’等方面的内容都是进步，但最终监管落地还是要回归反垄断执法。指南是行政指导，对‘超大型平台’的要求主要是号召性的，目前对平台不得从事的行为没有进行具体描述，这些给企业带来合规复杂性，也容易让监管变得复杂化。规定更具体，才更易落实，也更容易监督。”

平台经营者需承担多重责任

除却对超大型平台经营者的责任规定外，《责任指南》也对其他平台经营者的责任加以明确，包括算法规制、价格行为规范、知识产权保护、自然人隐私与个人信息保护等。

“算法规制”要求互联网平台经营者利用其掌握的大数据进行产品推荐、订单分配、内容推送、价格形成、业绩考核、奖惩安排等运用时，需要遵守公平、公正、透明的原则，遵守法律、法规，尊重社会公德和基本的科学伦理，不得侵害公民基本权利以及企业合法权益。

对算法的规制与约束目前已是监管热点。近期的《反垄断法》修正草案中强调不得滥用数据、算法实施垄断；9月29日，国家互联网信息办公室、国家市场监督管理总局等九部委制定了《关于加强互联网信息服务算法综合治理的指导意见》，计划将利用三年左右时间，逐步建立治理机制健全、监管体系完善、算法生态规范的算法安全综合治理格局。

对于“自然人隐私与个人信息保护”的规定也应和了即将实施的《个人信息保护法》要求。

值得关注的是，《责任指南》中还明确平台经营者有劳动者保护与环境保护的责任。这在不少专家看来是颇具中国特色的规定。

平台的新业态用工近两年是关注热点，相关政策也在密集出台。《责任指南》再次强调：对于平台灵活就业人员，平台经营者应当承担相应的责任，保护从业者的身心健康、工作环境安全以及获取公平、合理报酬和人身意外伤害保障的权利。互联网平台经营者不得限制平台灵活就业人员在其他互联网平台就业。

此外，互联网平台经营者的“环境保护”责任也被明确，要求推动绿色电商理念的落实，推动平台内商家商品外包装减量以及循环利用，推广可降解材料的利用，减少运营中固体废物的产生。