评论丨持续完善平台规制体系 推动平台治理走深走实

陈兵（南开大学法学院教授、竞争法研究中心主任）

赵青（南开大学法学院助理研究员）

自2月7日国务院反垄断委员会印发《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》以来，平台经济领域竞争规制问题已成为社会各界普遍关注的热点与重点问题，相关政策文件、法律规范、司法解释等规范性文件相继制定，其辐射范围已不局限于对平台主体的市场竞争规制，还涉及与平台经济运行相关的各类主体、关键要素及相关行为的规范。其中数据安全法、个人信息保护法，《禁止网络不正当竞争行为规定（公开征求意见稿）》《关于适用＜中华人民共和国反不正当竞争法＞若干问题的解释（征求意见稿）》《中华人民共和国反垄断法（修正草案）》等将平台治理问题一步步推向深处，逐步健全和完善平台治理法治系统和规范架构，平台治理法治化工作走深走实。

在此基础上，充分考虑和借鉴国内外平台治理的经验、特征及需求，推进我国平台治理规范化和系统化，为科学界定平台类别、合理划分平台等级，推动平台企业落实主体责任，促进平台经济健康发展，保障各类平台用户的合法权益，维护社会主义市场经济秩序，防止平台垄断和资本无序扩张，助力中小企业发展，国家市场监督管理总局组织起草了《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》（以下简称《分类分级指南（征求意见稿）》）和《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》（以下简称《平台主体责任指南（征求意见稿）》），并于10月29日公开向社会征求意见。

明示分类分级依据 提高平台监管效率

从内容来看，两部指南（征求意见稿）是不可分割的统一整体，对互联网平台进行分类分级的意义在于使平台主体承担与其影响力相符的责任，从而实现科学规范的管理，增强监管的针对性与有效性。分类分级是为科学区分互联网平台主体应承担的责任范围和大小所作出的准备工作，其中分类又是分级的基础，形成“分类—分级—区分主体责任范围与大小”的逻辑递进构造。

分类是依据平台的连接对象和主要功能来进行的，基于这两项指标，平台被划分为网络销售类、生活服务类、社交娱乐类、信息资讯类、金融服务类及计算应用类，共计六个大类。六个大类中，有些类别之间存在较明显的差别，比较容易区分与识别，但是其中也有些平台类别之间可能存在交叉点，业务内容有交叠，这就需要进一步划定平台所运行的基础核心业务，及赖以发展的关键生态系统所利用的技术和商业模式为标准予以细化，或者将超级平台集团下的具体子平台予以分别归类。

以社交娱乐类平台和信息资讯类平台为例，根据《分类分级指南（征求意见稿）》的阐释，社交娱乐类平台连接的是人与人，“视听服务”属于其主要功能之一，即是说提供歌曲、电影等多媒体资料的视听服务类平台属于社交娱乐类平台的子集，此外，包括社会热点、街头采访等内容的短视频类平台也同样被列举在社交娱乐类平台项下；而信息资讯类平台是连接人与信息的平台，“音视频资讯”类平台被列举为其子平台之一，那么“视听服务”与“音视频资讯”之间就有可能不总是那么泾渭分明。

当然，分类仅是对平台进行分级时需要考虑的指标之一，除业务种类之外，分级还需综合考虑用户规模以及平台所具有的限制或阻碍商户接触消费者的能力（“限制能力”）。依据平台在中国的年活跃用户数量、平台业务种类、市值及限制能力，平台被划分为超级平台、大型平台、中小平台三个等级。其中的超级平台和大型平台被合称为《平台主体责任指南（征求意见稿）》当中的“超大型平台”，承担区别于中小平台的特定法律责任。

特别规定超大型平台责任 规范超大型平台内外部行为

《平台主体责任指南（征求意见稿）》在列举互联网平台经营者应当普遍承担的责任前，单独对“超大型平台”应当承担的责任作出了特别规定。所谓“超大型平台”是指，在中国的上年度年活跃用户不低于五千万（超级平台为五亿）、具有表现突出的主营业务、上年底市值（或估值）不低于一千亿元人民币（超级平台为一万亿元）、具有较强的限制平台内经营者接触消费者（用户）能力的平台，这也就意味着依据《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》所界定的“超级平台”和“大型平台”共同构成“超大型平台”。

《平台主体责任指南（征求意见稿）》对超大型平台特别规定了涉及公平竞争、公平交易、数据安全、完善内部合规治理、风险评估防控、安全审计以及促进创新等多方面的责任。

首先，在公平竞争与公平交易方面，鉴于超大型平台经营者具有规模、数据、技术等优势，《平台主体责任指南（征求意见稿）》要求超大型平台经营者在与平台内经营者开展竞争时，无正当理由，不得使用平台内经营者及其用户在使用平台服务过程中生成的非公开数据；不对平台内经营者或用户强加捆绑服务，即不将使用其他关联平台提供的服务作为获得自身平台服务的前提条件；不实施自我优待；在符合安全及相关主体权益保障的前提下，开放生态、提高与其他平台的互操作性。

其次，在数据安全管理、完善内部合规治理、风险评估与防控以及安全审计方面，《平台主体责任指南（征求意见稿）》均对超大型平台经营者提出了较为具体的要求。

最后，在促进创新方面，《平台主体责任指南（征求意见稿）》不仅要求超大型平台经营者加大自身的创新投入，还要求其扶持中小科技企业创新。然而，需要注意的是，创新原则上应当通过市场竞争机制来实现，特别是扶持中小科技企业创新是否可以作为一项责任、义务来加以规定，还有必要进一步商榷。而且要求超大型平台经营者扶持中小科技企业创新，这里的中小科技企业是否包括竞争者，还是仅指平台内经营者，尚存疑虑。如果包括竞争者的话，要求超大型平台扶持竞争者，是否会违背正常的市场竞争秩序，是否会助长扼杀式并购，也值得进一步思考。

列举互联网平台主体责任 构建系统化一体化规范体系

《平台主体责任指南（征求意见稿）》还对互联网平台经营者需遵守的法律法规进行了系统化梳理与总结，面向所有互联网平台经营者厘清了一系列需要普遍承担的责任，其中涉及电子商务、反垄断、反不正当竞争、算法监管、价格监管、广告、知识产权保护、网络安全、数据安全、个人信息保护、消费者保护、劳动者保护、未成年人保护、环境保护以及税收等诸多法律法规的内容。此外，《平台主体责任指南（征求意见稿）》还指出通过互联网等信息网络销售商品或提供服务的自建网站经营者，也可参照适用该指南。

整体来看，该《平台主体责任指南（征求意见稿）》虽然由国家市场监督管理总局组织起草，但是其很多内容显然并未囿于市场监管的范畴。征求意见稿所列明的平台主体责任涉及众多法律法规，涉及多部门监管主体及职能，系统化梳理了分散存在的多项相关法律法规，充分体现了打造合力监管的理念，并形成监管合力的监管理念与方式的创新尝试。区分平台等级明晰了平台主体责任，有助于将平台主体责任落到实处，规范互联网平台空间秩序，也表明了互联网平台经营活动的规范治理，需要多部门、多工具、多维度、多层次的协同协作治理，这不仅对平台主体提出了更为具体的责任要求，也对各相关监管部门提出了更高水平的执法素养与行动能力要求。归根结底，我国平台经济的高治理健康发展需要社会各界的共同协力。