《地下水管理条例》施行在即，多管齐下治理地下水超采难题

水是生命之源，地下水具有重要的资源属性和生态功能，是重要的水资源战略储备。

11月22日，水利部副部长魏山忠在国新办举行的《地下水管理条例》（后简称《条例》）国务院政策例行吹风会上介绍，2020年全国地下水资源量8553.5亿立方米，其中，与地表水不重复的地下水资源量为1198.2亿立方米。据《2020年中国水资源公报》，2020年全国地下水资源量约占全国水资源总量的27%。

魏山忠介绍，目前我国地下水保护利用存在局部超采严重和污染问题突出的问题。《条例》聚焦这两大问题，强化地下水节约保护、超采治理和污染防治，主要从六个方面对地下水管理作出重要制度安排，包括规定地下水管理三项基础性制度，具体节水措施，划定超采区、禁采区和限采区范畴等。

《条例》于9月15日审议通过，12月1日起正式施行。为加强地下水管理，《条例》规定了严格的制度措施，并设定严格的法律责任，包括加大对违法当事人的处罚力度、加大对监管主体的问责力度和多措并举强化责任追究。

《条例》规定，利用贮存城镇污水处理设施产生的污泥和处理后的污泥的，由有关部门责令限期改正，处20万元以上200万元以下罚款；造成严重后果的，处200万元以上500万元以下罚款。构成违反治安管理行为的，由公安机关给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

建立 “双控”指标体系

我国地下水局部超采严重。魏山忠表示，目前全国21个省区市存在不同程度的超采问题，个别地区甚至存在开采深层地下水问题。地下水超采区总面积达28.7万平方公里，年均超采量158亿立方米。

超采导致地下水水位下降、含水层疏干、水源枯竭，引发地面沉降、河湖萎缩、海水入侵、生态退化等问题。地下水更新慢，超采问题治理修复难度大。

2012年，国务院印发《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，提出了实行地下水“双控”要求。即地下水取水总量控制和水位控制。全国地下水年开采量，从2012年达到最高1134亿立方米后，回落至2020年892亿立方米。魏山忠指出，在控制地下水超采方面，“双控”发挥了非常重要的作用。

魏山忠介绍，《条例》制定过程中将“双控”上升为地下水管理的基本制度，体现了地下水管理更“严”的要求。在具体实施中，制定各行政区地下水取水总量控制指标和地下水水位控制指标，据此来合理确定地下水取水工程的布局，制定年度取水计划，严格控制取用地下水，防止地下水过度开发。

“地下水在地下，不像地表水看得很清楚，光实施总量控制，可能不准确，通过水量水位的‘双控’，体现‘严’的要求。”魏山忠谈到。

2017年，《全国地下水利用与保护规划》印发，明确各省级行政区地下水取用水总量控制指标。部分省区按照规划确定的地下水取用水总量控制指标，在地下超采区探索开展了地下水水位管控工作。2020年，水利部组织开展了全国地下水管控指标确定工作，以县级行政区为单元确定地下水取用水总量和水位。水利部水资源司负责人杜丙照介绍，2023年前，可以建立覆盖全国平原区和重点山丘区的地下水“双控”指标体系。

杜丙照表示，为抓好“双控”贯彻落实，要做好严格取水监管、强化取水计量、提升监测水平和加强监督执法四方面工作，通过各种有效方式来促使“双控”要求落地见效。

多举措治理超采难题

除了控制超采，《条例》对地下水超采治理作出诸多规定，其中划定地下水超采区、禁止开采区、限制开采区，是实施地下水超采治理的基础性工作，也是地下水进一步分区管理的重要抓手。

杜丙照介绍，《条例》对划定程序和条件作出了明确的规定，总结有以下两个方面。

第一，关于超采区划定。根据国家相关技术标准，年均地下水开采系数大于1的区域，或者因为地下水开采造成地下水水位持续下降、或引发生态环境地质问题的区域，应划为超采区。

2012-2014年，水利部组织完成了第一次全国地下水超采区的评价工作。2020年，水利部完成了京津冀新一轮地下水超采区的评价工作。今年7月，水利部启动了京津冀以外的其他地区新一轮超采区评价工作，计划用一年半的时间来完成。

第二，关于禁止开采区、限制开采区划定。禁止开采区，是指禁止地下水开采的区域，限制开采区，是指限制地下水开采的区域。“两区”均应根据地下水管理保护的需要进行划定。《条例》中第33条、第34条明确了划定禁、限采区的六种情形。

对于已经发生严重地面沉降、地裂缝、海水咸水入侵、植被退化等地质灾害或者生态退化的区域，划定为禁止开采区。禁止开采区内不允许取用地下水。《条例》还规定，地下水超采区内，已经有公共供水管网覆盖，或者通过替代水源已经解决供水问题的区域，都要划定为禁止开采区，不允许再开采地下水。

对于地下水开采量接近可开采量，开采地下水可能引发地质灾害或者生态退化的区域，划定为限制开采区。在限制开采区内，不允许新增取用地下水，并且要逐步削减地下水取用量。

初步遏制华北地下水下降态势

华北地区是我国地下水超采问题最严重的区域。据澎湃新闻，20世纪70年代开始，华北地区大规模开发利用地下水，年开采量由200亿立方米增加至2017年的363亿立方米，最高年份（2001年）达到511亿立方米，是世界上地下水开发范围最广、规模最大、强度最高的地区。因地下水开采量远大于补给，入不敷出，造成严重超采。

为治理华北地区地下水超采问题， 2019年以来，水利部会同有关部门和地方，以京津冀为重点，实施了华北地区地下水超采综合治理工作，治理区涉及11个地级市，149个县级行政区，治理面积8.7万平方公里。

水利部政法司司长张祥伟介绍，主要治理措施包括“减”和“增”两方面。

“减”主要是限制地下水开采。尽管华北地区的水资源利用效率、节水水平在我国相对较高，但是还有潜力要挖潜；再就是要调整产业结构，限制高耗水产业，包括农业种植结构调整，实行禁采限采，减少地下水开采量。

“增”主要是开源。包括南水北调，当地非常规水利用，对河湖生态进行补水，再回补地下水。

通过综合治理，华北地区地下水超采问题得到一定程度改善。

张祥伟指出，华北地区近几年来地下水水位总体回升。从去年年底来看，浅层地下水的水位平均上升了0.23米，河北上升了0.24米，北京上升了0.23米，天津上升了0.18米。

从浅层来看，回升的面积大概占了24.3%，“地下水水位稳住了，没有再下降的面积大概占了58.2%”。从深层来看，平均回升了1.34米，水位回升的面积大概占了59.5%，水位稳定的面积占了26.3%。地下水持续下降的态势得到了初步的遏制。

张祥伟指出，华北地区河湖有水河段增加，地下水回补效果明显。2019年-2020年，累计生态补水79.1亿立方米，入渗率大概是38.8%。从2020年的情况看，治理区补水的河湖，有水河长达到1873公里，为补水前的2.06倍，水面达到了700多平方公里。其中滹沱河、七里河等5条河流全线贯通，干涸断流40年的滹沱河重现生机。

通过生态补水，这些补水河段周边10公里范围的浅层地下水，平均回升0.42米，河湖补水会影响15公里左右的范围。“这是治理的初步效果，但是地下水超采治理是个长期过程。”张祥伟说。

魏山忠指出，接下来要继续深入实施华北地区地下水超采综合治理，以及南水北调受水区地下水的压采。还要稳步推动我国超采比较严重的其他重点地区的地下水超采治理，如三江平原、松嫩平原、黄淮地区、河西走廊等。要落实好区域节水、水源置换、种植结构调整等各种措施，督促各省份按期实现地下水超采治理目标。