南财快评:证券执法承诺新规,关键是公平、自愿、诚信
21世纪经济报道 21财经APP
2021-11-30

近日,国务院公布《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》(下称《承诺办法》),自2022年1月1日起施行。  

所谓行政执法当事人承诺,是指国务院证券监督管理机构(即中国证监会)对涉嫌证券期货违法的单位或者个人进行调查期间,被调查的当事人承诺纠正涉嫌违法行为、赔偿有关投资者损失、消除损害或者不良影响并经证监会认可,当事人履行承诺后,证监会终止案件调查的行政执法方式。

通俗地说,这比较接近于行政和解制度,即当事人通过自行改正,来换取不被处罚的机会。证监会2015年曾制定《行政和解试点实施办法》(下称《和解办法》),属于部委规章,并有过高盛、司度两个实案。此次《承诺办法》由国务院制定,位阶更高,属于行政法规,是制度的全面升级。

承诺制度的价值是双向的。一方面,对于实施了违法行为的主体而言,有错必改、有损必补是应有之义,在充分消除损害后,能换取不处罚的结果、避免不良纪录及其连锁消极反应,仍然是划算的;另一方面,很多证券案件情节复杂,案涉周期长,调查取证、适用法律均非易事,在客观上不易对当事人充分定责的背景下,实施“辩诉交易”,以尽早结案,并提前让相关投资者获得真金白银的赔偿,对执法机构和公众而言,同样是值得的。

所以,和解制度、承诺制度的推出并实现制度化,是执法主体和执法对象之间一种新型博弈方式,体现了我国行政执法手段的多样化,值得赞赏和期待,但肯定推行开来也不无难度。

较之以前只需单向用力“查案子、办案子”的执法模式,承诺制度更需要对不同利益的灵活有效的平衡。故承诺的做出应当以公平、诚信为原则,且不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。  

具体而言,就执法当事方而言,显然执法机构仍然处于优势,故不能搞强制承诺,而应坚持双方特别是执法对象的自愿原则,不能把承诺或和解变成执法机关证据调查不足、“案子办不下去”时的替代方案;就承诺进行的沟通不能久拖不决,而应遵守合理的期限要求;执法人员不能搞私下的勾兑或强迫等。

此外,就像法院要坚持“调解和审判相分离”的原则一样,当事人提交的材料以及在沟通协商时所作的陈述,只能用于实施执法当事人承诺,不能转手又用于执法。一个案子已经经承诺而终止调查后,就等于结案了,不能再重启调查。

对案涉其他主体和社会公众而言,对执法机构的监督显然是必要的,这既包括执法机构内部的监督,也包括社会监督。在实体上,对于屡教不改的违法者,或者行为严重、已经涉嫌犯罪而非只是行政违法等的,不应适用承诺制度。在程序上,证监会需要依法集体决策;虽然《承诺办法》不像《和解办法》那样规定了“证监会应当依照规定公开行政和解协议的主要内容”,执法机构仍然应当以合适的方式披露适用承诺的案例及相关情节、理由。这既能起到社会监督的作用,也能为其他主体是否接受承诺提供行为的参照。

较之大部分行政执法机构,中国证监会属于在行政处罚的信息记载和公开方面落实得较好的单位。此次国务院亲自为一个具体部委颁布执法承诺的规则,想来也不无深意。倘若证监部门能在此方面积累经验,则公平竞争、产品检查、环境治理、劳动生产、治安管理等诸多行政执法领域均有复制、推广承诺制度的空间。

(作者系中央财经大学法学院教授)

(作者:缪因知 编辑:李靖云)