2022年专项债怎么发？投向哪？会否以国债置换地方债？财政部这么回应

21世纪经济报道记者周潇枭 北京报道 

12月16日，国新办举行国务院政策例行吹风会，财政部副部长许宏才介绍加强和完善地方政府债务管理有关情况。

中央经济工作会议指出，当前我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。为了应对经济下行压力，需要宏观政策加大调节力度，专项债是稳投资、扩内需很重要的政策工具。11月24日，国务院常务会议指出，要加强跨周期调节，按程序提前下达部分明年专项债额度。

许宏才介绍，考虑到明年一季度稳增长压力较大，近期财政部已向各地提前下达2022年新增专项债务限额1.46万亿元，推动提前下达额度在明年一季度发行使用，为稳定宏观经济大盘提供支撑。

2022年的重点投向与负面清单

2021年，我国新增地方专项债规模为3.65万亿元。截至12月15日，地方已经发行专项债3.42万亿元，全年发行工作基本完成。

今年上半年我国经济增速较高，专项债发行规模约1万亿元，发行进度较慢。直到三季度，当我国经济下行压力加大，专项债开始加快发行，8月以来每月发行规模均超过5000亿元。由于不少专项债到年底才发行，这意味着部分资金将在明年一季度投入使用，将与明年加快发行的专项债形成叠加效应。

从资金使用情况来看，今年专项债约五成投向交通基础设施、市政和产业园区基础设施领域，约三成投向保障性安居工程以及卫生健康、教育、养老、文化旅游等社会事业，约两成投向农林水利、能源、城乡冷链物流等。

不过，若从基建投资增速来看，今年政策拉动效应并不明显。统计局数据显示，1-10月份，基础设施投资两年平均增速为0.3%。为此市场讨论颇多，分析背后原因包括优质项目减少、地方项目储备不够、城投公司配套融资能力有限等。

中国财政科学研究院金融研究中心副主任封北麟对21世纪经济报道记者表示，部分专项债项目真实投资能力不足，地方为避免资金浪费以及后续风险，导致今年专项债拉动投资效果不及预期。

财政部副部长许宏才回应21世纪经济报道记者提问表示，项目储备不足或者储备工作做得不到位，是这两年困扰他们的问题。后续将会同发改委指导地方建立部门协调机制，提前布置项目储备，加强项目审核把关，努力实现专项债券项目储备入库一批、发行使用一批、开工建设一批的常态化滚动机制。

财政部预算司负责人兼政府债务研究和评估中心主任宋其超表示，专项债明确用于有收益的公益性项目，融资收益平衡是项目审核重点。如果专项债券对应的基金收入，因为内外部环境发生变化，导致不足以偿还本金和利息的，会及时动态调整，从相关的公益性项目单位调入专项收入进行弥补，保障债券还本付息，防范专项债券偿付风险。

据宋其超介绍，2022年专项债支持的重点方向，体现在三个聚焦。一要聚焦短板领域，重点支持经济社会效益明显、带动效应强的重大项目。二要聚焦9大重点方向，分别是交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程。三要聚焦重点项目，优先支持“十四五”规划纲要项目、国家重大区域发展战略重点项目、水利、城市管网建设等。

许宏才表示，今年财政部会同发改委加强专项债投向领域的负面清单管理。全国范围内的负面清单是，严禁将专项债券用于各类楼堂馆所，形象工程、政绩工程，以及各类非公益性资本支出项目。债务风险指标相对高的地区的负面清单包括，不得将专项债券用于非必需的建设项目。

地方隐性债务坚持“中央不救助”原则

中央经济工作会议明确，2022年积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续。同时，要坚决遏制新增地方政府隐性债务。

截至2020年末，我国地方政府债务余额25.66万亿元，中央政府债务余额20.89万亿元，全国政府债务余额为46.55万亿元，2020年我国GDP为101.6万亿元。2020年我国政府负债率，即政府债务余额与GDP之比为45.8%，低于国际通行的60%警戒线。2020年地方政府债务率，即债务余额除以综合财力（综合财力包括一般公共预算和政府性基金预算的本级收入、中央转移支付等）为93.6%，国际上通行的标准在100%到120%之间。

许宏才表示，我国政府债务风险总体可控，地方政府的债务率不高。但是局部地区的风险不容忽视，还存在隐性债务问题，需要积极采取措施防范和化解。

今年，广东和上海率先开展全域无隐性债务试点，拟在既定时间内实现隐性债务清零。挑选广东、上海这类经济体量大、财政实力强的地区试点，旨在为全国其他地区全面化解隐性债务提供有益探索。

许宏才表示，要坚决遏制隐性债务增量。严堵违法违规举债融资的“后门”，着力加强风险源头管控，硬化预算约束，要求严格地方建设项目审核，管控新增项目融资的金融“闸门”，强化地方国有企事业单位债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。

与此同时，还要稳妥化解隐性债务存量。许宏才表示，坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”。建立市场化、法治化的债务违约处置机制，稳妥化解隐性债务存量，依法实现债务人、债权人合理分担风险，防范“处置风险的风险”。坚持分类审慎处置，纠正政府投资基金、政府和社会资本合作、政府购买服务当中的一些不规范的行为。

由于部分地方债务负担较重，化解存量债务压力较大，影响地方稳经济稳投资的政策空间，市场上有声音建议由中央政府为地方债务兜底。市场有分析指出，2022年为地方债偿债高峰，部分高杠杆运行的地方政府，可能引发债务风险事件。

“至于说是不是拿中央债务来置换地方债务，这个问题我觉得要审慎研究，不是一个简单的事。我知道有些国家做过这样的事情，效果并不好，我们目前没有这样的安排”，许宏才明确指出。