冯奎专栏丨能耗考核方式转变有利于“稳增长”

冯奎（中国城市和小城镇改革发展中心研究员）

刘瀚斌（复旦大学环境经济研究中心研究员）

今年以来，全国多地能源供需紧张，不少省份出现了拉闸限电的严峻局面。能源保供出现了问题，有人认为是能耗双控政策所致，也有人将其归结为碳减排政策的影响，各方面认识有不少分歧和模糊之处。不管出于什么认识，能耗双控、减碳降碳都与稳增长、保发展直接关联，因此影响巨大。能耗双控和减碳降碳怎么看和怎么干，是2022年经济工作必须面对的一个问题。

近日，中央经济工作会议召开，其中对能耗控制和碳排放问题进行了明确的阐述，指出：传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上。要立足以煤为主的基本国情，抓好煤炭清洁高效利用，增加新能源消纳能力，推动煤炭和新能源优化组合。要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗双控向碳排放总量和强度双控转变，加快形成减污降碳的激励约束机制。上述一系列重要表述对节能降碳和稳增长将带来积极的影响。

形成能源互补有效供应的格局

首先，会议重新定位了国内化石能源和可再生能源的作用。今年由于疫情缓解后，全国经济复苏逐渐加快，电力需求也随之不断增加，仅上半年全国全社会用电量就同比增长了10%以上；另外，受全球通胀预期升温影响，大宗原材料上涨加速，如煤炭、天然气价格持续上涨，导致煤价和电价倒挂问题显现，火电企业成本压力增加，发电端供给意愿不强，供电一度短缺。而此时的新能源如风电、水电又受风速、来水量不足等自然影响，发电供应补位不足，这对新能源未来如何作为替代能源提出了挑战。

不可否认，煤电目前仍然稳居我国第一大能源之位，仅2019年全国煤电装机高达10.4亿千瓦，占全球总装机一半；当年煤电发电量4.56万亿千瓦时，占全国发电量比重达63%。而新能源风电、光伏的大规模并网，其发电的间歇性和随机性，以及自然因素影响的不确定性，会较大程度上影响系统电能质量，甚至威胁电网稳定运行。

专业人士认为我国电力系统整体缺乏优质的灵活性电源，相比抽水蓄能、气电和储能，经灵活性改造之后的煤电是目前技术条件下最为经济的调峰电源。短时间减少煤电，对全国电网运行效率甚至设备安全会产生不利影响，可谓“牵一发而动全身”。因此，本次会议着重强调“立足以煤为主的基本国情”“推动煤炭和新能源优化组合”，形成能源互补有效供应的格局。

循环利用促进碳减排

第二，会议重提“循环利用”促进碳减排。本次会议在“初级产品供给保障”方面，提出“在生产领域，推进资源全面节约、集约、循环利用”。根据2021年中国循环经济协会的测算，“十三五”期间，发展循环经济对我国碳减排的综合贡献率便达25%。例如，利用粉煤灰等固体废弃物替代石灰石等碳酸盐类高载碳原料，可有效降低煅烧环节能耗和石灰石分解产生的二氧化碳排放；通过回收利用废钢铁、废铝、废塑料等再生资源，可缩短工艺流程，有效减少能源和资源消耗。

据测算，用废钢替代天然铁矿石用于钢铁冶炼，每生产1吨钢可减少二氧化碳排放约1.6吨。还有常见的产品再循环使用，通过再制造、高质量翻新等技术手段，大幅削减制造新件带来的新增资源能源消耗和碳排放，如再制造产品可较制造新件节材70%—80%，减少80%以上的碳排放。

能源消费总量控制内涵变化

第三，会议对能源消费总量控制的内涵有所改变，这有利于“稳增长”。本次会议特别提出“原料用能不纳入能源消费总量控制”，将许多化石能源的消耗回归“能源使用”的本质，即煤炭、石油、天然气在不做能源使用而作为原材料使用时，不再将其折算成能源纳入能耗双控考核。例如石化行业会用到很多石油，但并不是作为能源使用，而是通过一系列的化学工艺变成了生活用品，而在之前的测算都是按照“直接燃烧”这一过程折算作为企业的能源消耗。随着中央经济工作会议的贯彻落实，预计这部分的石油消耗不再算作能源消耗，不纳入能耗双控考核。这也与会议提出“要立足以煤为主的基本国情，抓好煤炭清洁高效利用”相呼应。作为占比一半的基础能源，只要不是直接燃烧，仅作为清洁利用进入生产流程，便不再纳入能耗考核。

本次会议还提出新增可再生能源不纳入能源消费总量控制。这一转变在“双碳”背景下可谓影响深远。近年来，许多生产重要工业原材料但能耗较高的企业被当地政府“叫停”，如今年7月，某省将工业硅产能减产90%，导致下游多个产业受到严重影响。而未来为保障这些关系生产生活的重要原材料行业的正常发展，很可能可以通过建设可再生能源进行能源替代，而一旦新增的可再生能源不再计入能耗考核，将对地方生产发展释放巨大的能源动力，这一转变对于能耗双控红灯预警地区无疑是重大利好，将会是对地方经济“稳增长”的重要支撑。

从“能耗控制”到“碳排放控制”

第四，从会议表述来看，从“能耗控制”转变为“碳排放控制”，有利于更加聚焦“降碳”目标。早在“十一五”规划时期，我国就建立了“能耗双控”制度，通过设定能源消费总量和能源强度目标，极大地促进各地节能减排工作。近五年的能耗总量和强度数据指标都有明显回落，为促进国家的绿色高质量发展、保障能源安全发挥了重要作用。截至2019年6月，“十三五”期间全国能耗强度累计下降11.35%。

但在实际操作中，对能源消耗的控制是不区分能源品种的，不论化石能源还是可再生能源都被列入能源控制额度。如各地兴起的新基建类型中，许多信息基础设施的能源使用量大但碳排放量不大，许多企业为了低碳主动优化用能结构较多寻求使用新能源。本次考核方式的转变，有利于促进企业追求低碳发展，又不会担忧因为用能额度束缚了自身的发展，从总体上将有利于企业“心无旁骛”地高质量发展，带动行业甚至整体经济的绿色发展，因而符合“双碳”政策对于碳排放监测的工作要求，有利于更加准确地识别碳排放的来源和强度。

更加理性的减污降碳行动

推动减污降碳在执行中更加理性。本次会议提出“加快形成减污降碳的激励约束机制，防止简单层层分解”，这主要是针对各地陆续出现的“运动式减碳”现象而提出的冷静举措。中央曾提出要求，降碳“要处理好发展与减排、整体与局部、短期与中期长期”的关系。此前，各地在层层分解的过程中，出现过不切实际的口号和目标，并未全面分析地方的可承受力，这造成能源结构、产业结构等受到不应有的影响。

笔者到一些地方调研，了解到一些地方承担多项国家战略任务，且这些任务已通过相应的规划并已落地投资或运行。可是在今年秋季，一些地方有关主管部门基础性、准备性的工作没做，一刀切下去，将企业和有关城市服务直接关停，这既伤害了产业，又损害了城市生活，影响了营商环境。

在实际双碳推进中，要保障居民生活、城市运行和服务业发展等刚性用能需求，包括各类民用建筑、城市公共交通发展等。同时，基于各地的发展规划准确预测“十四五”“十五五”用能需求增量，通过推广绿色产品和新能源技术，挖掘节能潜力。基于城市支柱性产业能耗现状，要立足于先想尽一切办法的原则，对先进制造业、现代服务业、非高载能科创行业等用能需求优先保障。要处理好“十四五”“十五五”两个时期工作的关系。国家提出力争2030年实现碳达峰，这就需各地要统筹谋划好“十四五”“十五五”的能耗和碳排放，对城市的重大项目、能源结构低碳转型等进行提前谋划布局，保障碳排放进入平台期并逐步实现稳中有降。

未来一段时间，应向科技要降碳的“手段”，在节能、深远海风电、储能和智能电网、可控核聚变发电、绿色制氢、零碳炼钢、生物基高分子材料化工、生物质航空燃料、核动力船舶、碳捕集和封存、二氧化碳资源化利用等重点领域加快科研布局和推进创新力度，从而为碳达峰后的碳中和奠定基础。