2021合规科技十大新闻：更具穿透式的监管与踩下刹车的平台巨头

21世纪经济报道记者 王俊 北京报道

2022年的第一个工作日，国家网信办一口气发布了两个重磅文件，一个是修订的《网络安全审查办法》，另一个是《互联网信息服务算法推荐管理规定》，可预见2022年将会继续延续严监管的态势。

过去的2021年被视为监管大年，如果要总结关键词，反垄断、个人信息保护、数据安全、算法治理等从各个层面都是当之无愧的热词。立法框架完善、监管政策密集、大案接连落地，更为严厉、常态、具有穿透式的监管横亘全年。在此背景下，疾驰20年的中国互联网公司，不得不踩下刹车来思考：接下来，该如何规范有序健康发展。

南财合规科技研究院现总结过去一年10大新闻，不仅是为过去做总结，更是研判监管思路，为2022年做准备。

一、 反垄断与反不正当竞争

1、阿里被罚182亿 网络零售市场“二选一”行为基本停止

“反垄断”必然是2021年最显眼的一个注脚。如果说2021年2月国务院反垄断委员会印发的《关于平台经济领域的反垄断指南》是反垄断监管的“尖尖角”，那么市场监管总局对阿里巴巴集团开出的182.28亿元破纪录罚单，则让“反垄断”掷地有声，飞入寻常百姓家。

4月10日市场监管总局发布通报，认定阿里巴巴在中国境内网络零售平台服务市场具有支配地位，且自2015年以来滥用该市场支配地位推行“二选一”。根据反垄断法，决定对阿里巴巴处以其2019年销售额4%计182.28亿元罚款。

阿里之后，外卖头部平台美团也领到了巨额罚单。2021年10月8日，市场监管总局依法对美团在中国境内网络餐饮外卖平台服务市场实施“二选一”垄断行为作出行政处罚，责令美团停止违法行为，全额退还独家合作保证金12.89亿元，并处以其2020年中国境内销售额1147.48亿元3%的罚款，计34.42亿元。

“二选一”这一在平台经济中屡见不鲜的操作，被严格规范与约束。

2、腾讯音乐合并被追溯处罚 独家版权时代正在走向终结

今年多记垄断之拳落在了腾讯旗下公司身上。

2021年7月10日，由腾讯主导的虎牙与斗鱼合并被叫停，成为国内互联网领域首例禁止集中案件。这对规范互联网行业的投资并购、防止资本无序扩张具有重要意义。据了解，禁止虎牙与斗鱼合并交易给腾讯带来了共计23.62亿美元的损失，折合人民币约152.83亿元。

时隔两周，7月24日，市场监管总局依法对腾讯作出责令解除网络音乐独家版权等处罚。此次处罚的核心措施主要包括：三十日内解除独家音乐版权、停止高额预付金等版权费用支付方式、无正当理由不得要求上游版权方给予其优于竞争对手的条件等。

对腾讯音乐的处罚对网络音乐播放平台市场竞争生态具有重要意义，反垄断执法把腾讯音乐赶出舒适圈，独家版权模式被限制，能促使网络音乐行业版权费用回归到理性及合理路径。

3、互联网巨头“拆墙” 互联互通迈出第一步

处罚仍是一种事后救济手段，对于互联网平台健康的生态需要全方位的规范。2021年在反垄断大潮中，“互联互通”是引起整个行业震荡的关键词。

2021年9月9日，工信部有关业务部门召开了“屏蔽网址链接问题行政指导会”。会上，工信部提出有关即时通信软件的合规标准，要求限期内各平台必须按标准解除屏蔽，否则将依法采取处置措施。9月13日工信部证实这一消息，并指出务实推动即时通信屏蔽网址链接等不同类型的问题，能够分步骤、分阶段得到解决。

中国互联网平台“相互屏蔽”的时代正在走向终点。自2008年以来，以“开放、共享”为价值基础的互联网产业，开始堡垒林立，沟壑纵横，分属不同派系的互联网公司在各自的领域范围内建构着属于自己的商业模式与利益规则。

不过，在对互联网平台的加码监管以及互联网行业流量红利见顶的多重因素影响下，互联网行业来到了新的拐点，互联互通似乎避无可避，平台割裂的局面或将改变。

互联互通目前只迈出了第一步，接下来怎么走仍值得关注与期待。

4、国家反垄断局正式挂牌 中国执法模式值得期待

2021年年末，大消息不断。11月18日，国家市场监管总局挂牌国家反垄断局，设置反垄断执法一司、反垄断执法二司和竞争政策协调司三个司局。

此前，中国反垄断执法机构长期面临执法力量不足、地位不高等问题。在全世界范围内的反垄断大潮中，急需充实反垄断监管力量，强化反垄断执法的技术支撑。国家反垄断局的正式挂牌，意味着中国反垄断执法体系的强化和完善，反垄断执法资源进一步集中。

垄断是市场经济的大敌，平台经济的规范健康持续发展，离不开公平竞争的环境。在2021年反垄断监管强势，大案接连落地，针对平台企业的法律、行政法规、规范性文件也在不断完善，规则的空白和漏洞在逐步填补。

随着执法力量的强化，可预见2022年反垄断将进入常态化阶段，中国式的执法模式逐渐成型，平台企业需将反垄断内化为企业管理发展的必然要求。

二、数据安全与隐私保护

5、滴滴被网络安全审查引连锁反应

2021年年中的大事无疑是滴滴被网络安全审查事件。

作为中国最大的网约车服务商，滴滴2021年6月29日在美国首次公开募股，成为继阿里巴巴集团之后，在美国上市的规模最大的中国公司。  

两天后，7月2日国家网信办就以“国家数据安全风险，维护国家安全，保障公共利益”为由，宣布对“滴滴出行”进行网络安全审查，暂停新用户注册。这也是《网络安全审查办法》生效以来，网信办首次公开实施的安全审查。 

滴滴事件一石激起千层浪。7月5日，网信办对对“运满满”“货车帮”“BOSS直聘”实施网络安全审查，这三家平台所属企业于6月赴美上市。7月10日，网信办又发布《网络安全审查办法（修订草案征求意见稿）》，扩围了审查对象，将数据处理活动纳入网络安全审查范围，并且要求掌握超过100万用户个人信息的运营者赴国外上市，必须审批。此后，在美股交表的多家中国企业IPO调整上市策略，喜马拉雅、哈啰出行等暂缓国外上市计划。 

连锁反应直接导致了不少平台公司的上市模式，在国内与国外监管的双重压力下，“退美回港”似成风潮。在美股156天之后，滴滴启动退市，准备回港上市。

数据安全关乎国家安全，是法律红线，尤其是大型平台需要特别关注的合规方向。企业必须展开全面的业务梳理和风险评估，及时调整完善自身合规风控体系。

6、数据安全法正式落地 创设分级分类制度

承接上述滴滴事件，数据安全问题近年来越发受到重视。

2021年6月10日，《中华人民共和国数据安全法》被表决通过，该法自2021年9月1日起施行。就在4月底，十三届全国人大常委会第二十八次会议对《数据安全法》草案进行了二审。相继两次全国人大常委会审议同一法律，可见进程之快。 

数据是国家基础性战略资源，没有数据安全就没有国家安全。制定《数据安全法》是维护国家安全的必然要求。

《数据安全法》创设性设置分级分类制度，并提出了“数据分类分级保护制度”的建立及重要数据目录的规定。最终法案提出核心数据的概念，对数据的管理要求更加收紧：关系国家安全、国民经济命脉、重要民生、重大公共利益等数据属于国家核心数据，实行更加严格的管理制度。

这也呼应了我国维护国家安全和网络空间主权的根本基调，在数据主权博弈激烈的当下尤为重要。 

7、个人信息保护法落地 企业需重塑处理个人信息逻辑需

伴随数字经济高速发展，对个人信息的采集和利用成为一种“刚需”。与此同时，随意收集、违法获取、过度使用、非法买卖个人信息等情况“野火烧不尽”。信息数据的挖掘利用与个人保护之间张力扩大，急需专门法律对个人信息处理活动提供规范样本。

《个人信息保护法》在此背景下被纳入立法进程，并在各方推动下不断提速，千呼万唤始出来。2021年8月20日，《个人信息保护法》由第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，自2021年11月1日起施行。

《个人信息保护法》贯穿“信息自决”主线，赋予个人同意撤回、决定权、查阅权、复制权、更正权、删除权、可携带权等，使得个人在面对信息处理者时，拥有与其抗衡的“武器”。这一点给企业带来了巨大的合规压力，处理个人信息的逻辑必须重塑。企业需改变以往强势的信息处理方式，根据用户需求，灵活和准确地响应数据主体访问查询、同意、更正、删除、数据迁移等要求。

随着《个人信息保护法》落地实施，中国数据安全法律体系框架逐渐搭建，《网络安全法》、《数据安全法》和《个人信息保护法》三部上位法成为我国数据安全的基石。

接下来，配套的政策将进一步落地，可以预见《网络数据安全条例》等细则的出台，将进一步加强法律体系的完备性和可操作性。对数据的严监管、个人信息保护的强规范是时代大势。

三、行业变革与监管趋势

8、“史上最严”网游防沉迷措施出台 游戏行业迎变局

2021年游戏厂商的日子不好过。8月底，国家新闻出版署下发《关于进一步严格管理 切实防止未成年人沉迷网络游戏的通知》被视为“史上最严”防沉迷措施。通知要求，严格限制向未成年人提供网络游戏服务的时间，所有网络游戏企业仅可在周五、周六、周日和法定节假日每日20时至21时向未成年人提供1小时服务，其他时间均不得以任何形式向未成年人提供网络游戏服务。

针对青少年网游沉迷的监管近年来不断收紧，但是2021年力度之大、要求之严更上一层。

最严新规落地后不久，9月8日，中央宣传部、国家新闻出版署有关负责人会同中央网信办、文化和旅游部等部门，对腾讯、网易等重点网络游戏企业和游戏账号租售平台、游戏直播平台进行约谈。自八月起，国产网游版号已停发近半年。

9月27日，国务院印发《中国儿童发展纲要（2021－2030年）》的通知。其中指出，要加强未成年人网络保护，实施国家统一的未成年人网络游戏电子身份认证，完善游戏产品分类、内容审核、时长限制等措施。这也意味着国家统一的未成年人网络游戏电子身份认证落地。

青少年健康成长事关国家未来，不断收紧的监管政策之下，游戏企业应主动思考如何在新的“游戏规则”下实现企业社会价值和精神价值的双丰收。

9、长短视频之争胶着 版权问题寻求共识

年复合增长率44%的短视频行业，已融入每个人生活，但一直伴随这个新崛起行业的版权问题，于2021年大爆发。

4月9日，15家影视行业协会、爱优腾芒和咪咕视频5家视频平台以及53家影视公司发布关于影视内容版权保护的联合声明；半个月后，500余名艺人加入维权大军，再度共同呼吁短视频平台推进版权内容合规治理，清理未经授权的影视作品内容。

长短视频之争被摆上了明面。

12月15日，中国网络视听节目服务协会发布《网络短视频内容审核标准细则（2021）》，“未经授权自行剪切、改编电影、电视剧、网络影视剧等各类视听节目及片段”被列为网络短视频不得出现的内容，被认为是短视频行业的最严新规。

然而，尤其是二创短视频侵权与合理使用之间的边界仍存模糊地带，版权问题依然是行业发展的难点之一。

版权的保护和发展，必须要平衡好，保护是手段，发展是目的。长短视频平台要寻求共识，加强合作协调，共同治理视频领域的侵权问题。

10、算法推荐管理细化  

对互联网行业的监管愈往下走愈进入深水区，从对行业的规范、企业的约束逐渐走向对互联网运行逻辑、运行规则的治理。算法治理已经在2021年得到关注，2022年将成为重头戏。

2021年8月，网信办发布《互联网信息服务算法推荐管理规定(征求意见稿)》，其中明确，算法推荐服务提供者应当加强用户模型和用户标签管理，完善记入用户模型的兴趣点规则，不得将违法和不良信息关键词记入用户兴趣点或者作为用户标签并据以推送信息内容，不得设置歧视性或者偏见性用户标签。

经历了近四个月的公示期，这一政策的正式版本于2022年第一个工作日，由国家互联网信息办公室、工业和信息化部、公安部、国家市场监督管理总局联合发布，要求优化算法推荐服务机制，维护用户的算法知

情权、选择权；并针对诱导沉迷与“大数据杀熟”等问题做出规制。

去年9月29日，国家网信办、中宣部、等九部委制定了《关于加强互联网信息服务算法综合治理的指导意见》，计划将利用三年左右时间，逐步建立治理机制健全、监管体系完善、算法生态规范的算法安全综合治理格局。

除却政策文件，无论是《个人信息保护法》还是正在修订中的《反垄断法》，均对算法做出了相应要求。《个人信息保护法》确立我国算法自动化决策治理的基本框架。平台作为最重要的自动化决策的主体，须承担事前风险预防义务、事中安全运行义务与事后的相关责任；《反垄断法（修正草案）》则规定不得滥用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等排除、限制竞争。

技术中立与无差别技术抗辩已经无法成为平台规避责任的面纱，算法背后体现的是设计者意志，需受到监管与规制。未来在为平台算法责任设置过程中，需要进一步研究平台责任的界限问题、平台分类分级规制的落地问题以及规制的成本收益等问题，以更好推动我国算法治理的落地实效。

而对于平台企业而言，“制定并公开算法推荐服务相关规则”或成为头部平台标配，算法透明成为重要合规要点。

此外，目前对算法的监管主要集中于推荐算法，调度算法与价格算法等仍缺乏细则，或成为2022年监管发力点。