2022经济展望系列之三：积极的财政政策要提升效能

中央党校（国家行政学院）经济学部财政金融室 李旭章

中央经济工作会议要求，2022年经济工作要稳字当头、稳中求进， “继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策”，“积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续”。

经过长期高速和中高速增长之后，我国经济运行本身有调整需求，加上新冠肺炎大流行及其变异毒株带来的不确定性，经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。2021年我国经济稳健复苏的同时，增速呈现前高后低，第三季度经济增速“破5”，超出调控区间。货物和服务净出口对2020年经济增长的贡献率达到28%，2021年前三季度接近20%，对我国经济恢复性增长发挥了积极作用。2022年随着发达国家刺激政策退出、新兴市场疫情缓解产能恢复，我国外部需求会相应减少。如果内需提振不能有效弥补外需降低，那么经济实现增长目标就会面临更大压力。

国民经济就像一座大机器，波幅内震动是正常的，但要尽量避免剧烈波动。我国国内生产总值跨过百万亿元门槛，人均国内生产总值超过1万美元，正在向高收入国家迈进。2021年，人均GDP达到12500美元左右，接近和冲击发达国家门槛；从经济总量上看，与美国之间的进一步接近，达到其GDP的76%左右。美国2020年人均预期寿命比2019年的78.8岁下降了1.8岁，至77岁；我国2019年人均预期寿命77.3岁，2020年还提高了，在特殊背景下与美国“擦肩”，实现赶超。不仅是疫情下中国比美国安全，而且是现在平均说来一个出生在中国的孩子比一个出生在美国的孩子预期寿命要长。在中等收入转向高收入这一经济发展阶段，一般来说会出现增速放缓，经济社会面临更多风险挑战。考虑到当前的国际政治经济动荡和中美贸易和意识形态竞争，尤其是不同政治制度决定的不同疫情应对模式导致的防疫效果巨大反差、以及给对方带来的尴尬，做惯了老大的美国不会轻易认输；内外矛盾交织，出现更多的麻烦几乎是必然的，我们宁愿把困难估计得更充分一些，更加突出“稳”，以各种政策促稳健，以稳健应对各种不确定性。一方面，提振消费需求，激发市场主体消费能力和消费意愿，既要保住汽车、家电等传统大宗消费，又要释放线下消费、服务消费潜力，大力培育消费新业态、新模式，促进消费升级。另一方面，稳定投资增速，优化投资结构，促进制造业发展和转型升级，发挥重大项目工程对投资的拉动作用。扩大内需，既扩大消费，又扩大投资。

积极扩大财政支出

第一，在支出方面，积极的财政政策要保证财政支出强度，加快支出进度。我国总的经济态势是总供给大于总需求。政策导向一方面要鼓励居民消费，引导企业投资；另一方面，政府支出可以直接发挥更明显更快速的作用。保证支出强度，总的支出不减少，增量不降低，直至扩大支出，保持增速不降低。加快支出进度，在支出总量既定的前提下，支出有序安排，不仅与时间进度相一致，甚至有的支出要提前安排、提前实施。从2021年的情况看，由于我国经济恢复比较好，第一季度增长超出预期，上半年经济增长比较高，有些刺激项目就适时收紧，“跨周期调节”，放慢了实施进度，相应的专项债发行就推后了；第三季度经济增长“破5”，在总的限额内，第四季度则加快专项债发行，项目则在2022年实施。这样既可以保证2021年的经济增长目标顺利实现，也为2022年的经济增长保持力度奠定了基础。要优化财政支出结构，加大力度保基层运转，持续改善民生；合理优化资金来源和投向，加大对重点项目的支持力度，稳定投资增速。

第二，在税收方面，实施新的减税降费政策，强化对中小微企业、个体工商户、制造业、风险化解等的支持力度。减税降费政策在2022年继续实施。除了现有减税政策之外，还要出台新的结构性减税降费政策；保持原有阶段性减税降费政策延迟退出，进一步加码减税降费力度，更大限度地助力企业降低生产经营成本。加大对制造业助企纾困和发展的支持力度，推动制造业从中低端向中高端迈进。减税降费政策向制造业倾斜，加大研发费用加计扣除、增值税留抵退税等政策力度，支持企业科技创新和传统产业改造升级。

减税降费政策要特别注意对中小微企业的支持，继续实施中小企业减税降费和延迟缴纳政策，降低中小微企业税收负担。市场主体承载着数亿人的就业创业。要继续面向市场主体实施新的减税降费，帮助他们特别是中小微企业、个体工商户减负纾困、恢复发展。2021年10月27日国常会决定对符合条件的制造业中小微企业缓税， 11月1日起实施，至2022年1月申报期结束，可为制造业中小微企业缓税2000亿元左右。同时，鼓励地方对中小微企业在减免租金、水电费等方面给予支持，减轻企业负担。

“党政机关要坚持过紧日子，严肃财经纪律”，坚决杜绝对企业乱收费。不能因为经济下行，财政减收，而通过不正当手段向企业乱摊派、乱罚款、乱收费。2021年12月17日，国办督查室通报河北霸州事件：“坚决防止各种名目乱收费增加企业负担”，“霸州市此次出现的乱收费、乱罚款、乱摊派手法五花八门，逐利特征明显”，绝不可以重演，要“持续整治乱收费、乱罚款、乱摊派”。

针对贸易形势变化，及时调整优化进出口退税、减税政策，促进高水平对外开放。2022年1月1日起，我国对954项商品实施低于最惠国税率的进口暂定税率，进一步发挥关税宏观调控作用。2022年7月1日起，我国还将对62项信息技术产品的最惠国税率实施第七步降税，其平均税率将由3.4%降至1.7%。调整降低部分医疗产品、日用消费品、关键零部件等多种进口商品关税，促进生产与消费结合，将进一步满足人民生活、企业生产和社会发展需要。

发挥债务刺激投资作用

在债务方面，适度增加、稳妥推进，突出用好地方政府专项债。积极的财政政策主要表现为积极扩大支出与减税降费相结合；这一增一减的结果就是政府债务扩大。政府债务扩大受到总的政府债务余额与GDP比例的限制，而恰恰是在经济下行时更需要刺激经济的政策组合，从而突破政府债务限额。政府专项债，直接支持有收益的投资项目，“自求平衡”，不计入财政赤字，却以同样的张力有带动经济的作用。2021年，全国人大批准安排新增地方政府专项债券的额度是3.65万亿元。资金全部用于重点领域，约五成投向交通基础设施、市政和产业园区基础设施领域；约三成投向保障性安居工程以及卫生健康、教育、养老、文化旅游等社会事业；约两成投向农林水利、能源、城乡冷链物流等。同时，各地安排超过1700亿元专项债券资金用作重大项目资本金，“四两拨千斤”，提高投资乘数作用。

2021年财政部已经向各地提前下达了2022年新增专项债务限额1.46万亿元，在额度分配上充分考虑各地项目资金的需求和施工条件，促进专项债尽快转化为投资。2022年，可以根据情况适当提高发行限额；专项债券将重点用于9大方向，即交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程。

债务政策是一把双刃剑，既可以促进经济发展，但管理不善也会引发债务风险；所以要在发挥债务刺激投资作用的同时，注意防范债务风险，坚决遏制新增地方政府隐性债务。一是完善常态化监测机制，做到心中有数；二是坚决遏制隐性债务增量，严堵违法违规举债融资的“后门”；三是稳妥化解隐性债务存量，建立市场化、法治化的债务违约处置机制；四是推动平台公司市场化转型，严禁与地方政府信用挂钩，防止地方国有企业和事业单位“平台化”；五是健全监督问责机制。对政府专项债要严格项目管理，与受益性相联系，严禁投建楼堂馆所和没有相应受益保障的项目。

提高政策联动效应

以积极的财政税收政策维护公平竞争，促进经济活力恢复。财政税收政策的一个重要职能就是促进市场公平竞争。2021年12月17日中央全面深化改革委员会第二十三次会议，审议通过了《关于加快建设全国统一大市场的意见》。构建新发展格局，迫切需要加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，建立全国统一的市场制度规则，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系。我国市场体系仍然存在制度规则不够统一、要素资源流动不畅、地方保护和市场分割等突出问题。要提高政策的统一性、规则的一致性、执行的协同性，以统一大市场集聚资源、推动增长、激励创新、优化分工、促进竞争。要建设统一大市场，地方就不能再出台特殊的优惠政策招商引资，而要在提供优质服务上下功夫。财政税收政策，既要短期保增长促稳定，也要促进社会主义市场经济的长期健康发展。

“财政政策和货币政策要协调联动”，与其他政策组合相互协调，形成合力。财政货币政策，有分工，更需要合作和协调联动。一方面货币政策要为配合财政政策发力提供良好的流动性环境；另一方面，在重点支持领域双管齐下，财政政策通过减税、支出等方式予以支持，货币政策通过结构性工具等加以引导；因地制宜、因时制宜，协调跨周期和逆周期调控。中央经济工作会议提出的是一个政策组合，要形成促进经济健康发展的合力。微观政策要持续激发市场主体活力，结构政策要着力畅通国民经济循环，科技政策要扎实落地，改革开放政策要激活发展动力，区域政策要增强发展的平衡性协调性，社会政策要兜住兜牢民生底线。要正确认识和把握实现共同富裕的战略目标和实践途径；通过全国人民共同奋斗把“蛋糕”做大做好，然后通过合理的制度安排把“蛋糕”切好分好。几乎每一项政策的实施、每一个现实问题的解决，都需要积极的财政政策给以支持和配合；而积极的财政政策实施多年，受到财力和防控风险的制约，需要更多在精准与可持续上下功夫。