陆铭专栏丨2022经济展望系列之四： 刻意推动和防止“一城独大”均无必要

陆铭（上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长）

李杰伟（上海海事大学经济管理学院副教授）

一段时间以来，一些省纷纷提出强省会战略，随之而来的是各方对于“一城独大”的担心。也有一些省份，因为有两个实力相当的城市，被称为“双中心”。并且这种“双中心”模式被认为是省域经济比较好的模式，可以推广复制。对于这些看法，需要从城市发展的概念和理论逻辑出发予以辨析，以免实践出现误区。

“一城独大”是都市圈发展的结果

首先，与其他国家的“城市”往往是一个经济自治单位相比，中国的城市是一个行政辖区的概念，远大于其他国家的“城市”。一些地级市动辄范围覆盖上万平方公里，常住人口达到几百万甚至上千万人，按管辖范围算已经是都市圈的概念。这些地级市下辖若干县和区，区县之内的管辖和公共品提供均有一定的独立性，在经济政策的制定上也有一定的自主权。

随着中心城市集聚效应的加强，中心城市与地级市范围内的区县正在呈现出一体化发展的态势，甚至跨越地级市边界对周边中小城市产生辐射带动作用，形成了都市圈发展的状态。以成都为例，成都的面积达到14000多平方公里，辖区范围内人口超过2000万，下辖的都江堰市等5个县级市、3个县，各自都是具有独立功能的城市。而近年来的“成德眉资一体化”，更加是以成都为中心，带动周边中小城市共同发展的状态。再以武汉为例，本来武汉就是由传统的武汉三镇合并而成，至少是三个城市的集合体。近年来，武汉的中心城市辐射带动作用正在增强。仅以电商销售为例，汉正街作为产业链的终端，以销售带动周边城市的制造业，使服装生产的产业链辐射到半径大约100公里范围之内的周边中小城市。

中心城市连同管辖范围内的周边区域或者中小城市一体化发展，形成的正是现代经济发展中的都市圈，而在中国当前的主流概念下，常给人“一城独大”的印象。

同时，也应该看到，中心城市的辐射带动作用是随距离衰减的。不同规模的中心城市和周围地区形成的都市圈，半径大约在30公里到100公里不等。更远范围的区域，则很难融入都市圈，从而成为城市群的外围地区，产业结构更多的以当地的特色资源为基础。在一些资源总量受限的城市群外围地区甚至可能出现人口的流出，但这恰恰是因为他们能够在中心城市或都市圈找到更好的工作机会。而且，外围地区因人口减少而出现人均资源占有量上升的结果，对于外围地区实现共同富裕并非坏事。

“双中心”模式通常在人多且沿海的省份

在社会公众的讨论中，经常提到中国有些省份出现了“双中心”的模式，并简单认为，这种模式可以被复制推广。但实际上，不管是从经济理论还是从实践出发，双中心的模式都是有条件的。

这种模式的条件之一是人口众多。越是人口多的省份，越有可能在省会的外围仍然居住着大量人口，因此需要在外围地区形成经济发展的次中心，满足当地的生产和生活需要。但其实中国的省份，尤其是人口较多的东部和中部省份，辖区范围内的面积并不算太大，人口在几千万到一亿之间的水平，对标世界各国，相当于一个中等规模以上的国家。而在那些人口和面积相当的国家，首都都市圈的首位度也是非常高的（例如，英国的伦敦都市圈和韩国的首尔都市圈）。因此，仅仅因为人口的因素并不足以支撑在中国省域范围之内的双中心模式。

中国一些省份之所以出现双中心模式，如果说人口众多是一个必要条件的话，那么，自然地理条件要比人口众多来得更为重要。如果我们略加观察就不难发现，出现双中心模式的省份基本上是沿海省份，而所谓的双中心，通常是因为在这个省份同时存在省会和另一个沿海大港口城市。从辽宁的沈阳和大连，到山东的济南和青岛，再到浙江的杭州和宁波，福建的福州和厦门，都是如此。江苏的南京和苏州这样的双中心，也是因为苏州紧邻上海，自身又紧邻长江出海口。广东的广州和深圳，是因为深圳本身是改革开放的前沿，同时自身就是一个大港口。除了以上省份之外，可以说中国几乎不再有双中心的省份。即使在历史上，成都和重庆同属于四川的时期，也是因为成都是省会，而重庆则是港口，随着重庆成为直辖市，四川又变成了单中心模式。如果在此基础上，一定要再找出一个双中心模式，那么就只能提到内蒙古的呼和浩特和包头，而这又是因为包头在历史上从计划经济时期便开始发展重化工业。

政策上无需刻意推动或防止“一城独大”

在省域范围内，不宜对于单中心或多中心模式采取缺乏科学依据的价值判断，既无必要通过行政力量刻意推动省会的壮大，也无必要刻意扶持次中心城市来防止一城独大。

在有些省，省会已经是中心城市，但因省内存在另一个地理条件较好的次中心，从而显得省会的首位度不够高。这是非常正常的现象，完全没有必要刻意去推动省会的首位度进一步提升。但有一种情况如果出现的话，做大省会是有道理的。那就是，省会具有强大的中心城市规模经济效应，对于周边的中小城市也产生了辐射带动作用，但是由于在既有体制之下，城市和城市之间的边界反而阻碍了中心城市对周边的辐射带动作用，那么，通过行政区划调整，把周边的中小城市纳入省会的管辖范围，可以克服行政边界导致的市场分割效应。

刻意扶持次中心的举措也要极其慎重。在中国的省域范围内，省会城市通常具有其他城市不可比拟的优越条件。比如说有一些省会城市自古以来就是重要的政治经济和文化中心，古代的时候就是都城，比如太原；一些省会城市自古以来就是靠近大江大河的港口，例如长沙；有一些城市是新中国发展起来的交通枢纽城市，如郑州；还有一些城市在历史上布局了今天难以再次复制的高校，如合肥。而在很多省份，尤其是在人口规模不够大，地理自然条件不够好的省份，外围地区很难再有省会城市那样好的自然地理和人文条件。在这样的省份，刻意在外围扶持次中心城市，很有可能导致省域范围之内资源分散，不利于发挥省会城市作为首位城市的要素集聚功能，反而不利于发挥中心城市对于外围的辐射带动作用。

综合来看，中国在省域范围内的区域协调发展战略，应该因势利导，因地制宜，各自走出不同的发展模式。

第一，在适合双中心模式的省份，既要发挥省会城市的现代服务业、高等教育、高科技等产业集聚功能，形成省域范围内的政治经济和文化中心；同时，也要在具备条件的次中心强化其港口功能，发展具有比较优势的相关产业，形成制造业、物流和航运中心。

第二，在不具备双中心模式条件的省份，要进一步加强以省会为中心的都市圈建设，并畅通中心城市和外围区域之间生产要素的合理流动和高效集聚。

在以省会为中心的都市圈范围内，强化基础设施、公共服务和政策的一体化。对省域范围之内的外围地区，强化基于本地比较优势的产业发展，实现与省会城市之间的资源共享，加强对省会城市优质公共服务资源的可及性，弱化对于外围地区的GDP总量指标考核。在省域范围之内实现经济和人口同步向以省会为中心的都市圈集聚，不同城市之间缩小人均GDP、人均收入和生活质量的差距。令人欣慰的是，在广东、四川、河南、安徽等省份纷纷出现了不同程度的经济和人口集聚，同时又实现了人均相对平衡的发展态势。所以，以省会为中心形成的都市圈发展，看上去是“一城独大”，其实并没有那么值得担忧。

（本文是国家自然科学基金面上项目“大数据视野下的城市空间结构与有效治理”（72073094）、教育部人文社会科学研究青年基金“大数据视野下城市群内市场分割研究：现状、影响因素与整合机制”