《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》解读

2022年1月26日，国务院对外发布了《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》（以下简称《意见》），明确了贵州的战略定位和发展目标，从财税、投资、金融、产业、土地、人才、对口支援等七个方面提出了一系列支持政策。我们认为可以从如下角度看这一政策：

一、发展还是硬道理，在发展中降低债务风险

促进贵州经济高质量发展是政策核心。虽然市场比较关注《意见》中提出的防范化解债务风险相关内容，但从通知全文看，大量篇幅着墨于建设西部大开发综合改革试验区、推动内陆开放型经济试验区建设提档升级、全面推进乡村振兴和新型城镇化等方面，政策的出发点和重点仍然是引领贵州省如何“闯新路”，有效促进贵州省的经济发展问题。

对于债务化解来说，无论是展期还是债务重组都仅是从外部融资入手解决资金来源问题，自身经济和财政实力的增强才能更好的从根本上降低债务风险。贵州地区的经济财政实力整体偏弱，近年来债务风险相对较高，但目前公募债没有发生违约，主要是非标违约问题较为突出，这也导致了市场对贵州债务问题的担忧。从贵州债务情况看，2020年贵州省负债率为61.64%，狭义债务率[ 狭义债务率=政府债务余额/（一般预算收入+政府性基金收入）]为286.62%，均处于全国较高水平。从存量城投债看，贵州省存量城投债为2445亿元，占全国存量城投债规模的2%左右，占比较小，但贵州城投债中私募债占比较高，也侧面反映出区域信用环境相对较差。

从各省份对比来看，贵州债务规模中等但综合财政实力较差，导致债务率较高，债务化解需从畅通外部融资渠道降低融资成本和提高自身经济财政实力两方面入手。近年来贵州省已经出台了多项措施推进隐债化解工作，从政府已披露的数据看，贵州省2021年上半年化解隐性债务336.74亿元，加快推进国开行、农发行开展短期限高成本非标产品债务风险缓释工作，债务风险等级实现“红转橙”。未来随着《意见》这一高层级、高规格政策的逐步落地，可以预见贵州整体的经济和财政实力或得到有力提升，也将为地方债务化解提供更多的操作空间，后期化债的步伐可能会加快。

二、展期、债务重组的重提与适度分配新增地方债务限额

展期、债务重组的重提不意味着城投债展期。对于这一政策，市场比较关注其中提出的“按照市场化、法治化原则，在落实地方政府化债责任和不新增地方政府隐性债务的前提下，允许融资平台公司对符合条件的存量隐性债务，与金融机构协商采取适当的展期、债务重组等方式维持资金周转。”实际上这一说法并非首次出现，在以往的政策中已经有所涉及，如2018年发布的《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》和同期财政部出台的《地方全口径债务清查统计填报说明》也提出了“展期、债务重组”等措施。与其他化债措施相比，展期、债务重组等措施可能更加适合当前形势下的贵州，主要是考虑贵州省本身综合财政实力偏弱，加之近年来减税降费、土地市场降温等对财政收入影响较大，受疫情影响相关支出增加，导致利用自身财政资金化债的空间缩减，同时这种模式也更加具有普适性，对其他高风险地区降低债务风险具有更强的借鉴意义。虽然展期或债务重组会对相关金融机构造成一定损失，但这种“以时间换空间”的方式或可以避免直接违约等激烈方式导致的更大损失。从实际操作来看，由于近年来贵州的融资环境较差，城投公司债券融资比较困难，截至目前存量城投债规模不大。考虑债券展期或重组对区域信用环境的负面影响，我们认为即使隐债化解多采用展期和债务重组的方式，大概率也不意味着是城投债展期，贵州存量城投债风险可控，相比而言城投非标等债务展期或重组的可能会更大。

适度分配新增地方债务限额，可能会进一步增加对贵州债务限额的额度。根据最新的《贵州省2021年预算执行情况和2022年预算草案的报告》数据，2021年，财政部下达贵州的政府债务限额为12365.35亿元，截至2021年末贵州省债务余额为11873.96亿元，其中发行用于置换存量债务的再融资债券266.39亿元。《意见》提出“对贵州适度分配新增地方债务限额”，可能会进一步增加对贵州债务限额的额度，预计新增债券额度可能部分用于置换存量债务的再融资债，助力隐债化解。

此外，《意见》明确提出“研究支持在部分高风险地区开展降低债务风险等级试点”，这一试点与此前出台的建制县化债、全域无隐债等化债试点一样，是对防范债务风险的一种新探索，区别在于适用的对象不同，全域无隐债更多是在经济财政条件较好或者隐债规模小的地方开展试点，而贵州试点是在高风险地区开展，有助于为全国其他高风险地区降低债务风险提供更好的借鉴。

三、金融服务实体经济，贵州城投公司债务压力或得到缓解

随着债务化解的不断推进，贵州的整体信用环境将逐步得到恢复，当地城投公司的融资情况将有望得到改善，实现良性循环，我们认为这也是在此文件中专门提出债务化解问题的原因之一。

以改革促发展，在经济发展中解决债务问题，促进城投公司的转型发展。《意见》中提出“巩固提升贵州在西部陆海新通道中的地位，加快主通道建设”、“增强县城综合承载能力，推进县城基础设施向乡村延伸、公共服务向乡村覆盖。加强市政设施和防灾减灾能力建设，推进燃气等城市管道建设和更新改造”、“加快优秀文化和旅游资源的数字化转化和开发”以及数字、资源产业发展等内容，相关政策的落地必然会有大量的配套项目，作为地方基建的重要实施主体，城投公司未来的项目储备将得到有效保障，文旅等相关产业的发展也将为城投公司转型和自身现金流的改善提供更好支持。此外，《意见》中提出的“对贵州适度分配新增地方政府债务限额，支持符合条件的政府投资项目建设”，相关项目将得到更多低成本资金支持，承担项目的城投公司也将得到更好的资金保障。

总体来看高层级《意见》的出台意味着未来贵州的各方面建设将得到更多政策、资金等的支持，贵州债务问题也将得到加速探索解决。对于市场担心的债务展期和重组还要看后续落地实施的细则以及政府与金融机构的协调结果，但总体来看贵州未来的融资环境有望逐步得到改善。

东方金诚研究发展部分析师刘暮菡

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