地方债余额超31万亿，成为债市第一大品种

财政部近日公布的数据显示，截至2021年12月末，全国地方政府债务余额304700亿元。其中，政府债券303078亿元，非政府债券形式存量政府债务1622亿元。

这是地方债的关键时刻：从绝对值看，2014年末地方政府债券余额仅1.2万亿，7年后，2021年末余额突破30万亿。而截至2月10日，地方政府债券余额已突破31万亿，成为债市第一大品种。

地方债发行历史

1985年，国务院办公厅印发《关于暂不发行地方政府债券的通知》称，近来，有些地方政府提出发行地方政府债券，以筹集资金，解决基本建设资金不足问题。

通知表示，国务院认为，目前，发行地方政府债券将会扩大固定资产投资总规模，继续加大已经膨胀的了固定资产投资。当前经济形势中存在的主要问题是国民经济增长速度过快，固定资产投资增加过猛，如不加以控制，就会超过国家财力和物力的承受能力，导致大量增发货币冲击市场，造成物价上涨，直接影响国民经济的健康发展和经济体制改革的顺利进行。国务院要求各地方政府不要发行地方政府债券，望严格执行。

地方政府不得发债后写入预算法。1994年预算法规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

因此，改革开放后很长一段时间地方政府不得发行地方政府债券。

十多年后，为应对金融危机冲击、扩大内需，2009年政府工作报告首度提出，国务院同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。

此后的2010年-2014年地方债发行规模在2000亿-4000亿之间，相继经历了“代发代还、自发代还、自发自还”三个阶段。

代发代还（2009-2010年）：《2009年地方政府债券预算管理办法》提出，2009年地方政府债券，经国务院批准同意，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费。地方政府债券收入可以用于省级（包括计划单列市）直接支出，也可以转贷市、县级政府使用。地方政府债券收支实行预算管理。

自发代还(2011-2013年)：《2011年地方政府自行发债试点办法》提出，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。

自行发债是指试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制，试点省（市）政府债券由财政部代办还本付息。2013年江苏省、山东省加入试点。

自发自还：《2014年地方政府债券自发自还试点办法》提出，经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。

自发自还是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。

2015年是地方债正式发行的元年。2015年新《预算法》实施后，31个省级地方政府及五个计划单列市开始独立发行地方政府债券，地方债发行规模开始大幅增加，当年发行3.8万亿。此后几年均保持着4-6万亿的规模，2021年发行规模达到7.5万亿，创出历史新高。

余额突破31万亿

回头看，自2015年正式发行地方政府债券以来，仅经过7年时间，地方债余额迅速上升。截至2021年末地方债余额突破30万亿，已超过同时点的国债和信用债（企业债、公司债及非金融企业债务融资工具），仅次于金融债。

Wind数据显示，2014年末中国债券市场的存量规模为36万亿，金融债是第一大品种，占到三分之一；国债是第二大品种，占比不到三成；地方政府债只有1.2万亿，占比3.2%，几乎可以忽略不计。

而到了2021年末，中国债券市场的存量规模达到130万亿。其中地方债超过30万亿，成为中国债券市场的第二大品种，高出国债7万亿，高出信用债5万亿，距离金融债仅一步之遥。

最新数据显示，截至2月10日，地方政府债券余额超过31万亿，高出金融债券四千多亿，成为债市第一大品种。在此背景下，地方债成为众多机构的配置标的。

财政部国库司司长王小龙在2022年国债发行计划工作会议上表示，进入21 世纪，地方债基于地方经济发展需要应运而生，实践中我国形成了中央与地方协同发展、统筹推进的政府债券市场发展模式。

具体而言，1998—2013 年，中央财政先后采取国债资金转贷地方及代发地方债方式，支持地方应对外部危机冲击，地方债在中央财政统一管理下萌芽成长。2014 年10 省市开启地方债自发自还试点，明确了中央和地方的偿债责任，2015 年新预算法允许地方政府举借债务，为地方债自发自还全面推开夯实法律依据。此后财政部持续加强对地方的政策指导，建立健全地方债信用评级和信息披露制度，完善债券项目评估和期限结构，地方债迎来全面发展。

“在极具中国特色的地方债市场建设中，中央做好顶层设计，地方在发展中成为责任主体，两者统筹协调、责权清晰，为政府债券市场健康发展奠定了坚实基础。”王小龙称。