31个省份如何化债：2021-2022？

21世纪经济报道记者杨志锦  上海报道  近期，绝大多数省份都披露了政府工作报告和预算报告，透过这些报告可以管窥地方债化解情况。

据记者梳理，有5个省份称，完成或者超额完成了2021年隐性债务化解任务。对于2022年的工作安排，各省份的化债方案仍以“遏制新增、化解存量”原则。此外，提出隐性债务清零的地区增加。

强化专项债监管

地方债主要包括法定政府债务及隐性债务。其中，法定政府债务是指政府负有偿还责任的债务。而隐性债务指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。

财政部数据显示，截至2021年12月末，全国地方政府债务余额304700亿元，但隐性债务数据并未公布。据梳理，2021年多数省份债务管理较有成效，表现为：债务规模下降、隐性债务风险得到缓释、融资成本下降、债务率或债务风险等级维持可控水平等。

如江苏省指出，政府性债务风险得到有效管控，债务规模和债务率持续显著下降，融资综合成本不断降低；江西省指出，全省隐性债务增量有效遏制、存量有序出清。

从法定政府债务数据看，截至2021年末一般债务137709亿元，专项债务166991亿元。显然，当前专项债余额已超过一般债余额，因此各地也将专项债作为法定政府债务管理的重点，措施包括专项债绩效管理、穿透式监管。

比如山西省表示，2021年建立专项债券项目全生命周期绩效管理机制，稳步推进专项债券项目穿透式监测试点。甘肃省提出，制定专项债券项目资金绩效管理办法，设定绩效目标，逐步建立全生命周期绩效评价体系。

所谓穿透式监管，主要指通过完善信息化手段，对专项债项目实行穿透式监测，主要监测项目准备情况、项目建设情况、项目运营情况、项目专项收入情况。

绩效管理则是指财政部门、项目主管部门和项目单位以专项债券支持项目为对象，通过事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等环节，推动提升债券资金配置效率和使用效益的过程。

“债务绩效管理本质上讲就是为什么要发债、发多少债、怎么管、怎么用、发挥什么作用的问题。在专项债领域，就是如何通过绩效管理提升每一个项目的质量，最终让每个项目发挥应有的作用。”上海财经大学公共绩效研究院副院长刘国永表示。

5省份完成或超额完成任务

“隐性债务是相对显性债务而言的，它不是一个法理概念，而是约定俗成的概念。地方政府发债公开了的就是显性债务，未公开的就是隐性债务，所以隐性债务不是通过发债取得的，而是地方政府在限额之外融资取得的。”江浙地区某地市债务办人士表示。

2018年8月，监管部门已完成了对隐性债务的统计。对于隐性债务的处理，监管提出两大方向：一方面坚决遏制增量，另一方面积极稳妥化解存量。诸多地方公布了隐性债务化解方案，大多要求在5-10年间将隐性债务化解完毕。

记者梳理发现，五省份明确提到2021年的化债任务已完成：四川和新疆“完成隐性债务年度化解任务”；广西“超额完成政府隐性债务年度化解计划”；河南和宁夏分别连续4年、3年超额完成隐性债务化解计划。值得注意的是，这是根据预算报告文本进行梳理，其他省份未提及并不代表任务未完成。

隐性债务化解方式主要包括六类：直接安排财政资金偿还；出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；利用项目结转资金、经营收入偿还；合规转化为企业经营性债务；通过借新还旧、展期等方式偿还；采取破产重整或清算方式化解。

据梳理，2021年各省大多围绕六项措施进行化债。比如贵州提出，稳妥推进债务化解，通过依法依规安排财政资金、出让闲置和经营性国有资产权益、核销核减等措施，化解存量政府债务和隐性债务。

值得注意的是，多个省份提及“建制县隐性债务风险化解试点”的措施。比如宁夏称，有力有序推动消化隐性债务，推进银川市PPP 规范化债及交投集团隐性债务剥离工作，连续三年超额完成政府隐性债务化解任务，为发行政府法定债券腾出空间。认真做好建制县隐性债务化解试点工作，永宁县隐性债务较试点前大幅下降。

据了解，这一试点中，地方政府向监管部门上报方案，批准后即可纳入试点，纳入试点后可发行地方政府再融资债券置换部分隐性债务。2021年一季度至三季度，多数省份均发行了用于置换存量债务的特殊再融资债，主要用于建制县隐性债务化解。

此外，2021年部分省份出台化债专项文件。辽宁省表示，在全国率先出台抓实化解隐性债务风险的意见，通过“一地一案”和“银政企”协作等措施切实防范化解隐性债务风险；江西出台“防范化解地方政府隐性债务风险17条硬举措”，将防范化解政府隐性债务风险列入省委、省政府年度综合督查事项等。

隐性债务清零继续

对于2022年的财政金融形势，多地表示由于减税降费影响，财政收入增速有所放缓，但仍将以“遏制新增、化解存量”原则，推进债务风险的化解，化债方式仍围绕六大措施展开。值得注意的是，有更多省份宣布推进隐性债务清零试点。

按照党中央、国务院关于防范化解地方政府隐性债务的决策部署，2021年北京市、上海市和广东省纳入全国“全域无隐性债务”第一批试点省市，启动试点工作。

在预算报告中，广东省宣布，在全国率先开展全域无隐性债务试点，如期实现存量隐性债务“清零”目标，建立健全长效监管机制。展望2022年，西藏、陕西也有“清零”相关的表述。

在安排2022年工作时，西藏预算报告称，夯实部门和单位化解地方政府隐性债务主体责任，坚决禁止增量，妥善化解存量，对化债不实、新增隐性债务的严肃问责，开展地市级隐性债务清零试点。

陕西省表示，完善防范化解隐性债务风险长效机制，深入推进重点市县风险化解和融资平台整合升级，推进隐性债务“清零”试点，抓好法定债务、隐性债务动态监测。

广发证券首席固收分析师刘郁表示，如果未来试点范围扩大，可能仍沿着两条主线扩大。第一种是类似广东、上海这种财力较强的地区，有足够的财力在短时间内化解隐性债务。另一种是隐性债务规模较小的地区，例如陕西汉中市、陕西榆林市定边县。

法定政府债务方面，多个省份仍强调对专项债的监管。甘肃省提出，严格落实专项债券投向领域禁止类项目清单和违规使用专项债券处罚机制，确保专项债券资金依法合规使用。

“在全国范围内严禁将专项债券用于各类楼堂馆所、形象工程、政绩工程，以及各类非公益性资本支出项目。在债务风险指标相对高的地区，明确不得将专项债券用于非必需的建设项目。负面清单在具体的项目储备和审核以及发行使用各个环节，都要严格执行。”财政部副部长许宏才去年12月在国新办发布会表示。

许宏才还表示，已经建立了一套处理处罚机制，通过扣减新增限额、暂停发行使用、收回闲置资金、通报负面典型等办法措施，打好政策组合拳，提高违法违规成本，强化对违法违规行为的硬性约束。