专访全国政协委员连玉明：数据交易所的竞争力在于效率、合规与安全

21世纪经济报道 记者张雅婷 广州报道 2022年政府工作报告强调，完善数字经济治理，释放数据要素潜力，更好赋能经济发展。

释放数据要素潜力，关键之一是数据确权。今年全国两会期间，全国政协委员、北京国际城市发展研究院院长连玉明带来《关于加快数据确权立法解释和配套法规政策，进一步促进和保障数字经济健康有序发展的提案》。

聚焦数据确权立法，连玉明建议，全国人大常委会针对数据确权的基础性问题作出立法解释，中央政府及其职能部门尽快制定关于数据确权的行政法规和配套政策，最高法和最高检加快出台关于数据确权的司法解释。

在接受21世纪经济报道专访时，连玉明表示，应将“数权法”列入全国人大“十四五”立法规划，为数据确权提供系统化的法治保障。关注数据要素市场化发展，连玉明认为我国数据交易正从建设期转向探索期，地方数据交易所的核心竞争力在于效率、合规与安全，应系统研究数据交易方式和交易场景，推动数据产品标准化，坚持数据直接交易和间接交易双管齐下，创新探索新型交易模式。

因数据权属不明或将造成数据垄断，连玉明对监管方式的创新给出解法，建议出台中国版的“数字守门人”制度，对具有守门人性质的平台赋予责任和义务实现事先规制，同时推动“包容监管”向“量身监管”转变，创新运用平台监管技术，坚持“依法治链”与“以链治链”相结合。

全国政协委员、北京国际城市发展研究院院长连玉明

聚焦数据确权立法

《21世纪》：你这次带来的提案是关于加快数据确权立法解释和配套法规政策，为什么会聚焦数据确权问题？

连玉明：2018年、2019年和2021年，我就数据安全立法提出三次提案，很多建议被吸收采纳。《民法典》《数据安全法》《个人信息保护法》相继出台实施，从不同角度确立了数据和数据权的法律地位，为数字经济健康有序发展提供了基础制度支撑。

但最为关键、最为核心和最为基本的数据确权问题一直没有解决。2021年全国人大常委会法工委在给我的提案回复中也提到，当前理论界和实务界在现有法律基础上如何进一步界定数据权属尚未提出基本方案、形成基本共识，还需进一步探索实践。

《21世纪》：数据权属不明，给社会生活与数字经济发展分别带来了哪些问题？

连玉明：数据作为一种新的生产要素，作为一种可以以数据贡献率参与分配的新机制，首先必须明确的就是数据权属，进而才可能确定数据权利、数据利用和数据保护的法律规范。这是数字经济与实体经济融合发展中的薄弱环节，也是数字经济本身面临的重大理论问题。若该问题得不到妥善处理，数据就可能被少数平台控制，出现数据寡头、数据垄断现象，这将危及数据安全和国家主权。

数据权属、数据权利不明确、不规范，就无从谈起数据利用和数据保护，数字经济与实体经济的融合发展更无从实现。与此同时，数据权属关系到公共安全、个人隐私和财产安全。在数据权属不明的情况下，网络安全威胁和风险日益增多，数据黑产、电信诈骗、钓鱼网站、木马病毒、黑客勒索等寄附在互联网肌体之上的“黑灰产”如毒瘤般只增不减，直接损害用户利益，戕害社会信用体系与公众消费信心，但受制于法律规定模糊不清、监管与打击力度偏弱、取证难和维权难等问题，严重扰乱着数字时代经济社会发展健康生态。

 《21世纪》：你对数据确权的立法和配套法规政策的制定有何建议？

连玉明：我认为应加快数据确权理论研究和影响评估，全面论证数据确权的法理基础和制度建构。在国家层面制定出台政策法规，推动数字平台规范发展。同时加快推进数据确权立法，建议将“数权法”列入全国人大“十四五”立法规划，为数据确权提供系统化的法治保障。在组织保障上，国家层面应进行全局统筹，建议成立数据确权监管机构，综合运用经济、法律及必要的行政手段，确保既“数”尽其用又保护数权。

具体而言，我建议全国人大常委会针对数据确权的基础性问题作出立法解释。一是对数据和信息的内涵外延作出法律解释，二是对数据和信息究竟是利益、法益或是权利作出法律解释，进一步规范统一立法术语，明确数据确权范畴。

同时，我建议中央政府及其职能部门尽快制定关于数据确权的行政法规和配套政策。一是加快推动数据确权行政法规、部门规章和规范性文件出台，配套推出相关条例、办法、规定、通知；二是研究制定数据分类分级标准，建立基于场景化或类型化的数据确权模式；三是建立健全数据确权、授权、采集、开发、定价、交易、利用、分配生态体系中的数据伦理治理体制。

此外，我建议最高法和最高检加快出台关于数据确权的司法解释。一是进一步细化数据分级分类确权制度。按照个人数据和非个人数据、公共数据和非公共数据、原始数据和衍生数据的划分进行权属总体确认。避免将过多数据纳入重要数据保护范围之中，鼓励开展政府数据统一授权经营。明确政府数据的所有权归国家，由地方政府代为行使管理权，开发运营可授权特定机构或企业进行。二是完善数据资产确权定价体制机制。建立健全数据资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系，规范数据交易平台，完善数据服务和数据产品定价体系，强化数据交易监管和治理。授权国家大数据综合试验区开展数据确权立法先行先试，进一步明确和细化数据确权主体、性质、范畴和救济方式，促进数据高效合理开发利用。按照从个案裁判到司法解释再到法律规定“三步走”。

数据交易应不止于交易所

《21世纪》：近几年，我国各地均在加强地方数据立法立规，你关注到哪些相关政策或条款值得向全国推广？

连玉明：2021年以来，各地加强数据立法立规，《浙江省数字经济促进条例》《广东省数字经济促进条例》相继施行，特别是今年1月1日，《上海市数据条例》《深圳经济特区数据条例》同时施行，这是数据立法领域的“开年大事”。在这些法规中，有不少的立法理念、思路和方案值得借鉴。

其一，各地均聚焦数据资源开发利用，直面数字经济深层次问题。其中，贵州、广东、浙江、上海、山东都将数据资源及其开发利用相关内容单列成章，给予了足够的重视。出现这一现象，主要还在于发展数字经济正成为新时代高质量发展的重要风向标。其二，把公共数据作为突破口，力争在授权运营等方面优先作为。例如，上海专设一节，对公共数据授权运营率先作出了规定；浙江在扩大公共数据范围、打破“数字烟囱”的基础上，对公共数据授权运营作出了更为详细的规定。其三，深圳综合考虑了个人数据、公共数据、数据要素市场、数据安全，出台了国内数据领域首部基础性、综合性立法，具有重要的示范作用。

《21世纪》：你一直在关注数据要素市场化的发展，据你观察，当前我国的数据交易已经进入到了何种阶段？我国数据交易市场呈现出哪些特点？

连玉明：自2020年中央提出加快培育数据要素市场以来，以大数据交易所建设为代表的数据交易市场建设进入了新一轮增长期。初步统计，截至目前，全国建成大数据交易所（中心、平台）累计超过28家，正在筹建、建设大数据交易所（中心、平台）11家。

综合来看，我国数据交易市场正从建设期转向探索期，呈现出四个特点。一是数据交易市场规模小，基础设施、基础制度、基础规范仍不完善、不成熟，任重而道远。二是数据交易所可持续发展正面临进场资源少、交易数量小、收益不足等问题，交易所的创新发展迫在眉睫。三是间接数据交易模式安全风险较低，较直接数据交易模式更符合当前的市场需求。四是同产业链、产业生态内部的数据交易需求较高，跨领域交易需求较小。

《21世纪》：日前，工信部新闻发言人田玉龙在国新办新闻发布会上表示将积极培育数据要素市场，支持北京、上海建设数据交易所。据了解，当前我国贵阳、湖南、北京、上海等地创设数据交易所，你认为地方数据交易所的核心竞争力应体现在哪些方面？如何更好激发当地数字经济的发展？

连玉明：数据交易是支撑数字经济高质量发展不可或缺的一环。数据交易所的核心竞争力主要体现在三个方面。

一是解决效率问题。交易所是集约化的平台，供需双方可以多方对接，这将帮助企业提升效率，摊薄成本。二是解决合规问题。交易所提供合规的交易模式和手段，并留下凭证，这解决了合规风险问题。三是解决安全问题。交易所在一定程度上扮演了数据交易“背书人”角色，提供了一个安全可控的交易环境，并保证其间所有操作都是可追溯、被记录的。

我们要清醒认识到，激活数据要素潜能，建设数据交易所只是可选的一种模式，而不是主要和唯一的模式，各地要充分考虑当地资源禀赋、区位优势、产业基础和区域分工协作等因素，应避免盲目上马。要因地制宜发挥优势，走自己发展的路子，围绕当地特色产业，以数据要素驱动传统企业数字化、智能化转型升级。要加快区域协同发展，形成优势互补发展格局，打破数据孤岛，实现跨层级、跨地域、跨系统的数据要素市场协同发展。要成立或加入全国数据交易相关联盟，完善数据要素市场理论、制度和模式的创新研究和落地应用，共同探索多种形式的数据交易模式。

《21世纪》：当前，各地数据交易所及数据交易中心发展不一，目前面临哪些现实难题？您对数据交易所的未来发展有何期待？

连玉明：目前，各地交易所运营情况与发展目标普遍偏差较大，数据交易在“质”和“量”上都不尽人意，难以满足数字经济的发展需要，数据交易所可持续发展面临很多挑战，但主要是以下几点：其一，数据确权难，数据交易须先确权，数据产权转让的基本前提是要明确权利到底属于谁，权利边界不明就无法让渡。其二，数据定价难，交易离不开价格评估，由于数据价值的复杂性、无限性和不确定性，数据产品和数据服务的估值与定价尚无章可循。其三，数据监管难，在监管制度不健全、监管标准不科学、监管体制不顺畅情况下，数据交易仍处于灰色地带，产权争议、监管缺失、安全风险等问题令数据供需双方望而却步。

要针对性地解决这些问题，才有望扭转当前困局。一要系统研究数据交易方式和交易场景，以逆向思维推动数据确权和数据分类分级管理。二要推动数据产品标准化，确保数据来源可追溯、质量有保障、权利可确认、利益可分配、过程有监管。三要坚持数据直接交易和间接交易双管齐下，创新探索新型交易模式，打造撮合型、中介型、合作型交易平台。与此同时，走出交易所，立足产业链、产业园将产业生态内部数据交易作为突破口，挖掘典型案例，树立示范标杆。

创新平台经济监管方式

《21世纪》：近年来，数据作为基础性资源对平台经济的发展起到至关重要的作用，同时产生的数据安全、隐私侵权、垄断问题也层出不穷，你认为平台应如何善用数据确保合法合规？

连玉明：“徒法不足以自行”，在数字经济快速发展的背景下，平台垄断、数据安全、隐私侵权、虚假信息等问题层出不穷。倘若这些问题得不到妥善处理，既不利于国家数字安全和公民合法权益的保护，也不利于平台自身健康发展。善用数据，是平台发展的应有之义，也是平台增强自身竞争力、开展有序竞争的重要着力点。

为此，一要严格落实《数据安全法》《个人信息保护法》《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》等政策法规的相关规定，加强自律，确保在法律允许范围内开展合理的数据活动。二要规范数据处理流程，将数据安全技术融入数据收集、存储、处理的每个环节，实现数据合规与平台管理、生产及服务流程有机融合。三要加强数据分类分级管理，根据平台属性及数据域模式进行划分，并制定内部分级分类标准。四要建立数据风险监测制度，主动监控内部数据处理活动和外部访问活动，防范不正当的数据访问和处理行为，真正做到“宜未雨而绸缪，毋临渴而掘井”。

《21世纪》：“监管方式”在2022年的政府工作报告中以较大篇幅得以体现，具体提出要“抓紧完善重点领域、新兴领域、涉外领域监管规则”。近几年，不少国家或地区强化对平台经济的监管，你认为有哪些经验值得借鉴？

连玉明：近年来，我国平台经济快速发展，在经济社会发展全局中的地位和作用日益突显，但也面临着发展不规范、资本扩张和垄断以及监管滞后等问题。

从全球来看，尽管各国对平台经济采取的治理措施和手段不尽相同，例如欧盟主要采取制度与规则创新的方式、美国通过多元协同治理的方式等，但均取得积极成效，其规制经验值得我们借鉴。

一是加强反垄断规则体系。出台中国版的“数字守门人”制度，对具有守门人性质的平台赋予相应的责任和义务，实现事先规制。进一步确立“安全港”“停钟”、公平竞争审查制度，构建既遵循国际市场惯例又具有中国特色的反垄断制度体系。二是优化监管框架形成合力。转变监管理念，推动“包容监管”向“量身监管”转变，提升监管体制和体系的适应性、针对性和有效性。建立健全跨部门、跨区域、跨行业的执法联动响应和协作机制，构建“政府监管、行业自律、社会监督、企业自觉、平台自治”五位一体协同监管体系，实现监管和服务并举、规范和发展并重。三是创新运用平台监管技术。坚持“依法治链”与“以链治链”相结合，构建起基于区块链技术的事前事中事后全流程闭环、全链条追溯、全景式监管范式，真正实现监管和服务并举、规范和发展并重。

《21世纪》：全球数字经济蓬勃发展催生海量跨境数据的流动，各国对数据资源的争夺日趋激烈，我国也在积极探索跨境数据流动的相关规则，在经济全球化背景下，你对跨境数据安全有序流动有何建议？

连玉明：在数据资源争夺日趋激烈的背景下，跨境数据流动已经成为全球数字经济竞争的关键环节，加强对跨境数据安全有序流动的规制，是我国的必然选择。

为此，一要秉持发展和安全并重的原则，抓住数字机遇，与各国共谋合作发展，积极参与数字经济国际合作。二要完善跨境数据流动制度体系，保障全面性和灵活性。在《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》的基础上，配套出台细化的配套措施。三要建立跨境数据流动协作机制，提升协同性和全局性。探索我国法律与相关国际标准及他国法律之间可衔接和可补充的部分，避免出现规则冲突。四要明确保障跨境数据安全的义务，力争自治性和平衡性。通过制定行业自律规范，以求得在保护本国个人、社会和国家利益的同时达到数据跨境流动与分享之间的平衡。五要强化数据跨境管辖权，加强安全性和竞争性。牢牢把握数据安全规则制定权和国际话语权，为推进跨境数据安全有序流动贡献中国智慧和中国方案。