2022全国两会系列评论丨加快推进流动人口市民化，发挥新型城镇化对拉动内需的支撑作用

陆铭（上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长）

2022年政府工作报告要求，坚定实施扩大内需战略，推进区域协调发展和新型城镇化。畅通国民经济循环，打通生产、分配、流通、消费各环节，增强内需对经济增长的拉动力。

人口空间格局变化带来内需格局变化

新型城镇化是一个以人民为中心的城镇化，在这个过程中，城市化的水平会持续提高，与此同时，不同城市之间人口的流动规模还会持续扩大。第七次人口普查数据显示，中国的流动人口规模已经达到了3.76亿，而在刚刚过去的2021年，这个数据进一步增长到了3.8亿以上。随着人口的空间格局的大变化，新型城镇化在投资和消费上也会出现空间格局的相应变化。

在人口流入的地方，如京津冀、长三角、珠三角城市群的核心区域，以及中西部和东北地区的一些大城市，周围人口仍然在持续地增长。这种增长会带来对基础设施、公共服务的大量需求，对中国扩大内需而言是一个非常重要的机遇。在内需的消费侧，流动人口在所居住和工作的地方的市民化，也会带来强劲的需求的增长。

当前的户籍制度对流动人口的消费需求形成一定的制约，主要是因为流动人口一方面没有稳定的收入增长的预期，一些在大城市生活的人仍然在准备未来返回老家。与此同时，对于农村户籍的人口而言，社会保障的覆盖往往仍然是农村的农保，而没有在城镇地区拥有与城镇居民相适应的社会保障。在耐用消费品和服务消费方面，由于对所在城市的融入感不够，流动人口在这两种消费上的制约也非常明显。因此有必要通过推进市民化进程来释放潜在的消费需求。

此外，从经济的结构角度来讲，当前我国服务业在GDP和就业当中的比重已经超过了制造业，已经进入了后工业化阶段。在后工业化阶段，居民的服务消费将持续增长，而传统的制造业商品的需求则增长乏力。服务消费高度依赖人口规模和人口密度，所以，城市地区比农村地区拥有更强劲的服务消费需求，大城市又比小城市拥有更好的服务消费的品质和多样性。

因此，如果相关政策能够顺应人口从农村向城市、从小城市向大城市周围的集聚过程，就能更好地发挥新型城镇化对于拉动内需的支撑作用。

推进新型城镇化生产要素市场化配置改革

新型城镇化过程中，改革的关注点仍然应该聚焦在生产要素市场上。当前，党中央和国务院已经连续发布了有关推进生产要素市场化改革的指导意见，其中的几个问题都是围绕着新型城镇化展开的，尤其是跟人口和土地资源相关的市场化配置改革。

一是人口方面，需要通过户籍制度改革，来推进外来人口的市民化进程。当前一些中小城市已经完全放开落户，接下来户籍制度的改革重点，是在城区常住人口500万以上的特大和超大城市。在一些特大和超大城市，积分落户制度要逐步实现以实际居住年限和社保缴纳年限为主的积分标准，不同城市之间的积分可以随着人口的迁移累计互认。对于暂时未能在所居住地获得城镇户籍的流动人口，要实现公共服务的均等化，尤其是教育方面的公共服务要按照常住人口来配置，有效推进流动人口市民化。

二是土地要素相关的配置改革。重点是要让土地的供应能够跟人口流动的趋势相一致，尤其是在人口大量增长的大城市，要增加建设用地的供应，满足由于人口增长所带来的基础设施和公共服务设施的需要。

在住房体制方面，要在人口大量流入的过程中，既要增加建设用地的总量供应，来满足建设住房的需要，又要在结构上增加租赁房，尤其是公租房的建设，以及发展长租公寓，来满足新市民和刚刚毕业的大学生的居住需求。在用地的结构上，把一些低效利用的商业和工业用地向居住用地进行转换，在一些人口增长特别迅速的特大和超大城市，对于建筑的容积率要能够适当地放松。对于一些有居住功能，价格上又能让流动人口可以负担的居住形态，比如城中村或老旧小区，要能够适当保留，避免城市在大拆大建的过程中，把低收入阶层的居住空间挤压掉。

在投融资体制方面，对由于人口流动带来的对基础设施和公共服务的投入，要进一步进行多渠道、多元的投融资体制改革，比如在相关的基础设施和公共服务建设中，有效地引入民间资本。对于带有公共品性质的，要加强中央财政转移支付与人口流动方向之间的协调性，让人口流入的城市能够更多地获得来自中央财政转移支付对教育和基础设施的支持。此外，还可以允许在人口流入的地方增加地方政府负债，来推进新型城镇化和外来人口的市民化。

大城市发展规划应适应都市圈形态

当前新型城镇化所面临的一些堵点，主要是户籍制度改革进展仍然不够，外来人口市民化的门槛仍然过高。土地方面，一些人口流入地区的建设用地的总量供应，仍然没有充分做到适应人口流动的需要。在土地的用途方面，仍然在延续传统的单一用途的土地规划制度，不同用途的土地之间的转换灵活性还不够。

基础设施建设方面，比如轨道交通的建设，仍然以城市的行政管辖边界来进行规划和建设，但是对一些需要迈向都市圈的大城市，在跨城市甚至跨省边界的轨道交通建设上，就会面临一些行政方面的阻碍。轨道交通建设完成之后，沿着轨道交通线的土地开发，则可能会涉及农业用地性质向城市建设用地转换的问题。投融资方面，对于教育、医疗，包括基础设施的投资，民营资本参与建设仍然受着比较明显的管制。

这些问题背后，实际上是一个观念问题，即我们如何理解城市的发展。从经济规律和国际经验角度来讲，一些大城市在发展的过程中，会逐渐形成与周边中小城市连片发展的都市圈。这意味着土地供应、人口增长、基础设施和公共服务的供应，都需要去突破传统的行政边界。在传统体制之下，对人、地、钱等方面的生产要素的配置，都是以既有的行政管辖边界来进行规划和建设的，这远远不能适应都市圈形态的发展。

实际上，相较于欧洲、美国或者日本，中国一些直辖市和比较大的地级市，辖区范围内所管辖的面积和人口相当于其他国家二三十个城市的概念。而欧洲、美国和日本的市仅相当于中国的县或区，有些小的市甚至仅相当于中国的镇。所以，用中国辖区意义上的“大城市”与发达国家的“市”相比，去进行城市规划，甚至得出中国城市太大、人口太多的结论，是不科学的。

真正可比的是经济一体化的都市圈，我国一些大城市周围的都市圈，从覆盖的面积、人口，基础设施的状态而言，与发达国家的都市圈，例如亚洲地区的东京都市圈相比，我们其实都是不够的。这种观念上的认识误区，长期局限了我们对于大城市发展的认识，对形成都市圈构成了一种制约。

关注国际消费中心城市的“软实力”建设

现在我们提出，要以建设国际消费中心城市为抓手，提升消费在经济增长中的基础性作用。这就需要我们对消费城市有正确的理解。当前关于国际消费中心城市建设，人们的理解还比较传统，基本上还局限在商贸领域。一提到国际消费中心城市，就把它理解为免税区，理解为建设国际商圈。实际上，在国际消费中心城市里，国际商圈的建设和传统消费品的商贸仅仅是一小部分，甚至可以说这个部分的重要性越来越小。

当前中国经济所处的阶段，服务消费会变得越来越重要。因此国际消费中心城市的建设，要更加强调基于人口规模、人口密度和人口流量，特别是国内、国际人口流量带来的服务消费。这就要求国际消费中心城市要更多地利用自己在文化、演艺、设计和会展，城市老街区和老建筑带有的文化底蕴，当然还包括旅游和餐饮，以这些内容为基础形成强大的城市软实力。用城市软实力来拉动城市的服务消费，再进一步延伸到商贸领域的消费。

从这个角度来说，当前国内国际消费中心城市的建设，还需要进一步找到兴奋点，要关注一些服务消费相关的行业，包括前文说到的文化旅游、创意设计以及会展演艺等。此外，在打造国际消费中心城市的时候，我们还存在一些短板。一些大城市的语言服务能力，至少是英语服务能力方面，跟其他一些国际一线城市相比较而言，短板还是非常明显，包括公共场合的外语的引导、标识，酒店服务人员的英语服务能力等，更不用说直接以英语来进行的文艺表演。在打造国际消费中心城市中，这些方面需要去逐渐弥补和发展。