2022两会系列评论丨多措并举推动能耗“双控”转向碳“双控”

林伯强（嘉庚创新实验室研究员，厦门大学中国能源政策研究院院长）

随着“碳达峰、碳中和”目标的提出与持续推进，各级政府以更高的力度和强度加快推进绿色低碳发展，取得了良好的成效。但是，不少地方仍难以科学地平衡经济发展与环境保护之间的关系，部分地区甚至在经济增长与节能减排之间顾此失彼。2022年政府工作报告提出有序推进碳达峰碳中和工作和推进能耗“双控”转向碳“双控”。在能耗“双控”向碳“双控”转变的进程中，各级政府与相关部门需要认识到实现“双碳”目标任重道远，尽早规划、精准施策，多措并举地推动能耗“双控”向碳“双控”转变，从而为更好地实现“双碳”目标奠定坚实基础。综合来看，推动能耗“双控”转向碳“双控”，需要做好以下两方面重要工作。

首先，需要加快建立全面科学的碳排放核算体系。科学精准地进行碳排放统计与核算尤为重要。搭建全面准确的能源与碳排放数据库，可以为碳“双控”及“双碳”目标的实现提供坚实的数据支撑。随着政府工作目标逐步从能耗“双控”转向碳“双控”，及时、准确地监测与获取碳排放信息，有助于各界及决策部门准确研判各地区、各行业和各部门的碳排放真实情况，从而制定出积极有效的节能减排政策。可再生能源和原料用能被排除在能耗“双控”的范围之外，不仅反映了政府对于发展清洁能源和优化能源消费结构的决心，更体现了准确界定节能减排对象及范围的必要性。近年来，尽管碳排放核算体系的构建与完善取得了长足的进步，但仍存在数据质量不可靠、核算方法不统一和统计标准不一致等多重问题。

此外，不同地区和行业的实际能源消耗与碳排放差异很大，导致碳排放核算的准确性与科学性缺失。高质量的碳排放统计核算体系，不仅是碳“双控”成功开展的必要条件。对此，中国应积极借鉴世界上的先进经验，加强国际间交流与合作，稳步提升碳排放核算结果的国内应用性及国际可比性。同时，应加快构建统一的能源与碳排放数据库。尽管学术界和部分地区已经尝试采用不同的方法核算碳排放，但由于统计标准不统一、数据质量保障不够健全，不同主体和不同层面计算的结果存在较大的差异。因此，需要加强统计调查和监测工作，利用大数据、互联网等数字技术实现数据的实时采集、统计分析与定点观测，以提升数据的透明度及应用性。

其次，需要因地制宜，采取差异化举措稳步推进能耗“双控”转向碳“双控”。如何科学合理地分配碳“双控”指标，成为决策部门优先考虑的重要问题。由于不同地区的经济发展、产业基础和资源环境存在较大差异，各地区的碳达峰、碳中和之路不能亦步亦趋。在节能减碳工作中，不同地区与部门应当结合自身实际，有差异化地承担减排责任。东部发达地区具备良好的经济基础和雄厚的科技实力，部分地区有望率先实现碳达峰。在碳“双控”指标分配方面，需要紧密结合区域发展实际和经济现状，综合考虑区域发展差距和产业结构特征。由于高耗能产业转移现象的存在，在中西部和经济落后地区聚集着众多高耗能产业，能耗总量和强度较大。即便是相对较低的能耗“双控”指标，也会给中西部和经济落后地区带来较大的压力。因此，在能耗“双控”转向碳“双控”的趋势背景下，中西部和资源型地区要牢牢把握发展机遇，结合丰富的自然资源优势，以优化能源消费结构、大力发展可再生能源和非化石能源为抓手，积极推动经济高质量增长。

现阶段，中国经济的平稳运行和高质量发展显然在相当长一段时间内还无法摆脱化石能源消耗。若一刀切要求地方政府减少碳排放和能源消耗，不仅难以实现有效低成本减排，还可能会影响经济发展。因此，为了确保中国经济朝着绿色低碳方向继续平稳运行，不仅需要推行碳“双控”指标，还必须配备良好的节能减排设施和政策环境。

碳“双控”指标的转变并没有改变以往的许多节能减排措施，但是，可以通过以下几个方面加快碳减排：一是加大碳“双控”指标统筹协调力度，完善减碳基础设施与制度环境，通过电力体制改革和碳排放交易市场建设，实现对储能、CCUS技术等产业的培育与扶持，夯实实现“双碳”目标和绿色经济发展的支撑体系。二是数字经济发展颠覆了传统行业和经济模式，实现碳“双控”指标的过程要顺应数字化浪潮，促进经济绿色转型升级。必须充分发挥互联网、人工智能、大数据等信息基础和新型基础设施对环境保护及高质量发展的重要作用，推动数字经济与绿色经济的深入融合。三是在碳“双控”指标的情景下，对高耗能高污染行业的清洁转型进程，可以通过推动绿色技术创新和数字技术应用来提升其资源利用效率，取得相对低成本有效转型。四是随着各地区经济联系日益紧密，区域间在节能减排和绿色发展的过程中逐步形成利益共同体。因此，碳“双控”指标需要有益于各地区加强合作交流，构建成本共担、利益共享的体制机制，不断推进环境污染联防联治工作。