专访全国人大代表江必新：立法应从零散化向系统化整合 以良法促进善治

法者，治之端也。进入新时代，需加快完善中国特色社会主义法律体系，以良法促进发展、保障善治，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。

今年全国两会期间，21世纪经济报道专访了全国人大代表江必新。他指出，完善法律规范体系是一项长期工程，既要积极建构完备的法律规范体系，又要根据实际情况逐步完善。具体来看，立法重心应从以经济立法为主转向注重各领域立法的均衡发展；从零散化向系统化整合；全面提质，增强法律体系的科学性。

进入数字经济发展时代，大数据、云计算、人工智能等迅猛发展，给人们的生产方式和生活方式带来革命性变化，对法律体系、社会治理也带来了前所未有的挑战。江必新坦言，目前数字法治建设仍相对滞后，监管主体专业能力不足，监管技术应用存在差距。

他认为，需为数字经济发展设定基本的公平正义规则，尽快制定数字经济的基本法，设定基本规则。坚持守住国家安全、个人权益保护、公平竞争、诚信、平等等底线。

“数字经济发展要正确处理国家安全、个人权益保护与经济发展之间的关系；发挥法治、他治和自治的共同作用，协同治理；创新监管技术，利用先进技术来加强监管能力。”江必新认为数字经济发展要从上述几个方面发力。

建议制定行政法通则相关工作正在推进之中

《21世纪》：近两年你一直在提倡制定行政法通则，是出于何种考虑，目前进展如何？

江必新：如何实现行政法的现代化、体系化是我一直思考的问题。自民法典颁布以后，学术界和实务界普遍提出了在其他法律领域，特别是在行政法领域法典化的建议。

同时，党的十九届四中全会把坚持和完善中国特色社会主义法治体系摆在十分重要的位置。社会主义法治体系建设首先要构建完备的法律体系，其中绕不开行政法体系化建设的问题。

不过，与民法典的制定比较，行政法体系化面临的环境条件更为复杂，行政法所规范的对象广泛且复杂；行政关系极其繁杂，各领域均有较强的专业性；法律形式多样，位阶参差不齐。世界范围内没有成熟的范本可以参考。因而，行政法体系化的路径也将更加艰难，需要更坚实的理论支撑，短时间内难以集中制定一部完整的行政法法典。

民法尚未法典化之前，民法通则发挥了重要作用，也可以借鉴此经验。因此，我主张制定行政法通则，将实体规范与程序规范相结合，能作为行政法体系中起纲要性、通则性、基础性作用的一部法律。这样既可以让所有行政行为有法可依，同时也具有开放性。

目前全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会法工委在进一步研究如何完善行政法律规范体系，正在听取各方面的意见，在论证过程中。

《21世纪》：你此前一直强调行政程序正当性，针对当下仍然存在一定的轻程序法治现象，如何进一步健全程序法治？

江必新：我之所以强调正当程序的概念，主要是基于以下几方面的考虑：

第一，在一些法律没有规定程序的情况下，公权力机关在执行公务时，仍需遵守公认必要的、合理的、正当的程序。

第二，通过程序正当化可提高程序法治的正当化水平，克服一些地方程序设置不科学、不正当的弊端，使得程序制度更具操作性和实效性。

第三，要按照程序正当化标准来构建程序法体系，确定程序法治的具体要求和必备要素。

《21世纪》：如何完善你所提到的程序法律体系？

江必新：总体来说，完善程序法治，仍有很多任务需要完成。至少要从以下几个方向努力：

一是要建构合宪性审查程序；二是要补充、完善行政行为的程序，学术界呼吁制定行政程序法，我认为可以在行政法通则中加以规定；三是刑事、民事诉讼程序要根据新的理念、新形势进一步完善相关程序制度。

另外，还要统筹推进国内法治和涉外法治，完善涉外法治程序，弥合我国的国内法治与涉外法治之间存在的疏离、断裂甚至空白，提高对国际规则制定的参与能力。

抓好“关键少数”推进领导干部责任法定化

《21世纪》：徒法不足以自行，一些法律法规实施过程中出现了“打折扣”的情况，你如何看待这一问题，提升基层的法治效能可以从哪些方面努力？

江必新：提高基层的法治效能是一个系统工程。

在立法方面，首先应增强法律规范的可操作性、可适用性。制定法律规范要坚持问题导向和目的导向的统一，使法律规范具体、明确、符合基层实际情况。其次，要发挥地方人大和政府的作用，使规范要接地气，更有针对性。

在执法层面，一方面要为基层干部建立明确的权责清单，明确责任主体，便于他们履行职责。另一方面，要推动基层执法规范化，加大监督力度，权力机关、审计机关、上级行政机关、人民群众的监督要形成合力，尤其要强化司法监督，加大对滥用职权、超越职权等违法行政行为的监督，同时也要加大对不作为、缓作为的监督。

司法方面，要进一步完善行政诉讼制度，适度扩大检察机关的监督范围，尤其要发挥检察机关在公益诉讼方面的职能作用。同时，在司法体制改革方面，要不断总结经验，完善行政诉讼跨行政区划管辖制度，增强人民群众对“民告官”的信心。

此外，深入开展普法教育，有针对性地宣传不同场景下公民的权利、责任和义务。人民群众懂得法律规范，一方面能够自觉遵守，另一方面也可以监督基层公权力机关依法履职。

《21世纪》：依法治国全面推进，如何抓好“关键少数”，你个人有何建议？

江必新：第一，领导干部要尊法、学法、守法、用法、护法，尊重法律的权威，认真学习法律规范，了解法律知识，为严格执法打下基础。

第二，以身作则。领导干部一言一行有风向标作用，有什么样的政府、什么样的领导，就有什么样的百姓和群众，领导干部要做好表率。

第三，要用法治思维和法治方式来处理问题，尤其是面对急难险重问题的时候。依法办事人人都会讲，但实践中一遇到急事、难事往往就不能贯彻依法办事要求。所以一定要养成依法办事的习惯，任何时候都要按照法律授权，依法定职责行事，用法治思维和法治方式维护稳定、推动发展、解决纠纷、防范风险。

第四，理性追究领导干部的责任。现在一些地方存在追责不到位和过度追责两方面问题。要解决这个问题就要推进责任的法定化，明确领导干部的义务与职责，按照法律的逻辑和过错规则追究责任。如若出现违法办事、不履行义务职责、存在过错等情况，应依法、依规、依纪追究责任；如果依法办事、不存在义务职责不履行的情况、并无过错，不应追究其责任。这样才能使领导干部敢于担当、勇于负责。

第五，领导干部要树立正确的政绩观。不依法办事的背后往往是不正确的政绩观在作祟，所以要牢固树立正确的政绩观。

最后，选拔任用、考核考察干部时要坚持法治观念。将领导干部遵守法律、依法行政、依法履职作为领导干部的重要考核要素，使得领导干部真正重视法律，严格依法办事。

《21世纪》：随着新时代发展和改革的深入推进，对法律规范体系是否也提出了新要求？现有法律制度体系可以从哪些方面进一步完善？

江必新：完善法律规范体系是一项长期工程，不可能一蹴而就。既要积极建构完备的法律规范体系，又要根据实际情况逐步完善。

我认为有几个方面的工作要做：

第一，立法重心应从以经济立法为主转向注重各领域立法的均衡发展，加强政治、文化、社会、生态文明等领域，尤其是要重视数字经济等新兴领域、涉外领域的法治建设，做到全覆盖。

第二，立法应从零散化向系统化整合。过去立法是问题导向，哪个领域问题突出，就针对该领域加以规范。今后要注重系统化建构法律体系。目前民法体系化基本完成；刑事法律体系化相对容易完成，可以将现行刑法与全国人大做出的若干决定等进行整合；对于行政法领域，正如刚才谈到的，任务比较艰巨，仍有许多空白需要填补，要进一步研究行政法的体系化问题。

第三，要全面提质，增强法律体系的科学性。比如，解决罪责刑不统一问题。中国古代唐律被称为“一准乎礼，得古今之平”，繁简得当、宽严适中。构建完备的法律体系也要提高法律质量。我们讲良法善治，首先就需要提高法律规范的质量。

尽快制定数字经济方面的基本法

《21世纪》：刚才你也谈到数字经济等新兴领域立法，在你看来数字经济发展给政府治理带来了哪些挑战和冲击？

江必新：数字经济给经济社会发展带来巨大动力和潜能，也对社会治理等诸多方面提出了新的挑战。

第一个挑战就是新的问题伴随新兴领域大量出现，法律规范相对滞后。

第二个挑战是对监管主体的挑战。现在很多官员不懂互联网，不够了解新兴领域，能力和水平跟不上。

第三个挑战是对监管技术的挑战。过去说“道高一尺，魔高一丈”，监管技术跟上了就是“魔高一尺，道高一丈”。道和魔交替发展，旧的问题解决了，新的问题会不断出现，总有意想不到的、新的问题需要解决。

第四个挑战是来自国外的挑战，一些发达国家无论是知识积累还是技术积累仍处于优势，这给我国数字经济发展和规范带来了巨大的压力。

面对层出不穷的挑战，如何应对？

第一，需要设定基本的公平正义规则，尽快制定数字经济方面的基本法、基本规则。这样一来，监管部门、公权力机关以及个人、组织有基本的遵循原则，此后再根据实践经验，在充分调查研究的基础上，逐步完善规则。

第二，加强法治队伍建设，工作人员应尽快熟悉大数据、云计算等知识，补齐知识短板。

第三，要充分发挥司法机关的作用，尤其是发挥司法判例的指导作用。数字经济发展过程中出现的问题，往往以民事纠纷或行政纠纷，私法或者公法争议表现出来，最终诉诸法院。法院通过个案判决所形成的规则，可成为企业、个人的行为准则。

另外，注意借鉴国外先进经验，根据国情选择性地吸收。

《21世纪》：你刚才提到数字经济发展设定基本的公平正义规则，其中需要守住哪些底线？

江必新：第一是要严守国家安全底线。

第二是要守住个人权益的保护底线，尤其是数字时代的个人隐私权、名誉权、荣誉权等人格权以及其他人身权、财产权等。

第三，保持公平竞争的底线。尤其是大型平台很容易形成自然垄断，要强化反垄断、反不正当竞争，防止资本无序扩张和野蛮生长，保障自由竞争。

第四，坚持诚信底线。发展数字经济必须严惩欺诈行为，尤其是网络诈骗行为。

第五，坚持平等底线。比如现在出现的“大数据杀熟”就是不平等，要防止这种滥用数据扰乱市场秩序的问题。

未来或针对数字经济监管进行机构改革 解决九龙治水难题

《21世纪》：去年数据安全法、个人信息保护法相继颁布实施，在你看来，接下来如何完善有关数字经济的规范？

江必新：数据安全法、个人信息保护法相继颁行，为数字经济发展提供了安全的框架性立法。接下来如何推动数据经济发展方面的立法，是尽快要考虑的问题。

为什么要考虑这个问题？一方面，数字经济是未来经济发展的重要新兴领域。数字经济发展如何，直接关系到社会主义现代化强国的建设，关系到经济的可持续发展，关系到实现党中央“把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局”的重大部署的落实。

另一方面，数字经济方面的立法直接关系到中国作为第二大经济体参与国际竞争的水平。未来国际竞争很大程度上是数字经济的竞争，占领该领域的规则制高点，将为经济发展提速。中国应当在数据使用和保护的政策法规上进行前瞻性研究，探索确立数据治理的中国原则、制度与框架，形成数据治理的中国方案。

《21世纪》：那么制定数字经济方面立法，需要注意什么问题？

江必新：第一，正确处理国家安全、个人权益保护与经济发展之间的关系。既要维护国家安全，保护个人权利，同时要促进数字经济发展，不能因为保护个人权利而极大阻碍经济发展，也不能为促进数字经济发展，以牺牲个人人格权利或者牺牲国家的安全作为代价。

第二，推进法治、他治和自治的融合治理和协同治理。

首先要发挥平台在数字经济规范中的作用。现在一些大型平台，积累了很多处理矛盾争议的经验，制定了信息处理者、信息传播者与使用者之间的规则。平台根据自身经验建立基础的合规制度，可以打造合规管理样本。

其次，要建立完善的监督机制。既要充分授权给监管部门，使其充分履行法定职责、有效监管；也要适度限制其权力，规范权力行使，防止权力滥用。

要发挥每一个公民、每一个信息利用者、使用者的作用。每个个体自觉遵守运行规则，同时也要敢于监督违法者、滥用权力者以及不遵守规则的平台、组织。

第三，要改革创新监管方式，丰富监管工具，特别是利用先进技术来加强监管能力。靠人力实现全范围、全维度的监督是很困难的，关键要靠技术，比如设计监督软件，及时预警，防范风险，及时制止违法违规行为。

《21世纪》：对数字经济的监管，实践中往往出现九龙治水的情况，你认为该如何厘清边界，协调联动多部门职权？

江必新：这个问题很复杂。在数字经济快速发展的背景下，加强监管是必然的、正当的要求。但是这方面涉及到多个部门的职能和职权，监督权力比较分散。

根据各国实践，我认为解决九龙治水的问题，首先从立法层面，监管职权的配置尽可能相对集中，当然不可能绝对集中。

第二，如果不能完全集中，应该建立协调机制。比如可采取领导小组、委员会，协调办公室等方式，遇到相互抵触或者不一致的问题，可以共商、协调处理。

第三，通过法律规范厘清监管部门的职责和权力边界，各司其职。遇到问题后，向共同的上级机关来请求协调和解决，建立监管机关内部的争议解决机制。

第四，推进综合执法，在行政机关内部设立相对集中管辖权和处罚权等。

我想未来可能会针对数字经济监管做出相应机构改革，进一步明确部门权限范围，解决九龙治水的问题。