两会代表委员热议数据治理与发展：数据确权亟需立法，创新探索新型交易模式

21世纪经济报道 记者郭美婷,张雅婷,实习生韩雅冰

2022年政府工作报告强调，要完善数字经济治理，释放数据要素潜力，更好赋能经济发展，丰富人民生活。

数据——数字经济时代关键的生产要素，成为今年两会中被高频提及的词汇之一。从立法层面到落地举措，从治理监管到促进发展，多位代表委员建言献策，提出加快数据确权理论研究和立法进程，构建数据产权保护制度；建设国内权威数据合规治理平台，尽快出台数据跨境规则；同时，创新探索新型交易模式，加快开展数据确权服务试点，鼓励市场主体探索数据资产定价机制。

填补数据确权法律空白

2021年，《数据安全法》《个人信息保护法》相继落地施行，结合此前生效的《网络安全法》，我国已经初步搭建数据安全法律框架。同时，关键信息基础设施安全保护、数据出境安全评估、网络安全审查等多个方面的配套法规亦纷纷起草或出台。

“目前，我国数字经济相关的法律规范日益完善、渐成体系，涵盖市场竞争、消费者权益保护、网络安全、知识产权等多方面议题。”全国人大代表，厦门大学经济学院金融系教授、博士生导师潘越提出，在数据确权、数据流通和数据交易等环节还存在着较多法律空白。她建议加快探索和构建数据流通和产权保护制度，提高数据产权的侵权成本，以形成数据保护的良好氛围。

全国政协委员、北京国际城市发展研究院院长连玉明同样关注到了数据确权，他认为这是“最为关键、最核心和最为基本”的问题，“当前理论界和实务界在现有法律基础上如何进一步界定数据权属尚未提出基本方案、形成基本共识，还需进一步探索实践。”

在他看来，应加快数据确权理论研究和影响评估，全面论证数据确权的法理基础和制度建构。具体而言，全国人大常委会应针对数据确权的基础性问题作出立法解释，中央政府及其职能部门尽快制定关于数据确权的行政法规和配套政策，同时建议最高法和最高检加快出台关于数据确权的司法解释。

国家知识产权局副局长何志敏看到，构建数据产权保护制度，明确数据权属，既能激励数据的采集、加工，又可以鼓励数据处理者创新数据的利用方式，促进数据流通交易、实现数据资产化等。

近年来，多地积极探索与尝试数据立法。例如，浙江省发布了《浙江省公共数据条例》、上海市人大常委会表决通过了《上海市数据条例》、深圳市人大常委会表决通过了《深圳经济特区数据条例》。何志敏表示，这些探索和尝试都为国家的数据产权制度建立提供了有益的实践经验。

“实践给我们的最大启示在于，现有的知识产权制度的理念、立法技术、制度运行的组织体系，都可以为将来建立专门的数据产权保护制度提供良好的借鉴。以现行的知识产权制度为蓝本来设计数据产权保护制度，可以最大程度地降低制度建立和运行的成本，减少数据产权保护制度建立和运行的阻力，实现加快建立数据产权保护制度的目的。”何志敏说。

释放数据价值

“完善数字经济治理，释放数据要素潜力，更好赋能经济发展、丰富人民生活”在今年政府工作报告中被提及。

自2020年中央提出加快培育数据要素市场以来，以大数据交易所建设为代表的数据交易市场建设进入了新一轮增长期。初步统计，截至目前，全国建成大数据交易所（中心、平台）累计超过28家，正在筹建、建设大数据交易所（中心、平台）11家。

作为数字经济发展高地的粤港澳大湾区同样重视数据立法与数据要素市场化建设，广东省“十四五”规划纲要提到，推进“数字湾区”建设，探索建立粤港澳三地跨境大数据中心，加快推进信息网络基础设施建设，推进数据资源汇聚、流通与共享；同时，开展数据跨境流动安全管理试点，探索建立既便利数据流动又确保安全的机制。南方财经全媒体集团就正加快推进粤港澳大湾区（广东）财经数据中心建设。目前已推出理财通、资讯通、城市通、基金通等数据产品。

然而，在连玉明看来，我国数据交易市场正从建设期转向探索期，各地交易所运营情况与发展目标普遍偏差较大，其可持续发展面临数据确权难、数据定价难、多数据监管难等多重挑战。

“要针对性地解决这些问题，才有望扭转当前困局。”连玉明建议，一要系统研究数据交易方式和交易场景，以逆向思维推动数据确权和数据分类分级管理。二要推动数据产品标准化，确保数据来源可追溯、质量有保障、权利可确认、利益可分配、过程有监管。三要坚持数据直接交易和间接交易双管齐下，创新探索新型交易模式，打造撮合型、中介型、合作型交易平台。与此同时，走出交易所，立足产业链、产业园将产业生态内部数据交易作为突破口，挖掘典型案例，树立示范标杆。

在加快推进数据要素市场化建设上，全国政协委员、高锋集团董事局主席吴杰庄提出由工信部牵头，联合中央网信办、国家发展改革委等部委，加快开展数据确权服务试点，鼓励市场主体探索数据资产定价机制，培育规范的数据交易平台和市场主体，发展数据资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系。

“我建议工信部牵头建立健全国家公共数据资源体系，提升公共数据开放水平；鼓励推动企业数据、个人数据的供给质量，在保证数据安全的前提下，促进数据资源合理使用流通。”吴杰庄说。

建立国家数据合规治理平台

通过立法奠定数据合规治理的坚实基础后，具体的落地细则和举措仍待进一步明确。

针对相关领域的数据保护，不少代表委员提出建设国内权威数据合规治理平台，或是解题思路之一。

全国人大代表周云杰关注到了智能家电的数据隐私安全。他建议，在工信部等行业主管部门指导下，尽快研制智能家电行业数据合规治理平台；建立开放开源的体系，推进平台建设与应用，按照前期自愿使用、中期规模化应用、后期广泛推广三个阶段，用1-3年的时间，形成我国体系全覆盖、行业共享共治、技术体系完全自主的智能家电数据合规治理体系，并向其他行业延伸拓展。

“该平台一经建成，不仅可以应用在家电行业，也可以应用到汽车、金融、医疗、健康等涉及个人数据的众多行业，助力多个行业数据合规治理工作，降低企业的数据合规风险。”周云杰说。

相似的思路也见诸于全国政协委员、第五空间信息科技研究院院长、上海市信息安全行业协会名誉会长谈剑锋带来的《关于升级数据安全管理模式 加强对关键数据管控的提案》。

该提案聚焦于生物特征数据、医疗健康数据等特定领域的基础性数据。谈剑锋建议尽快设立国家“数据银行”，优先收储个人生物特征、医疗健康数据等具有唯一性、不可再生性的数据，同时促进安全技术发展，增强数据治理能力和数据监管水平。

“这么做好处也不少，一是有助切实推动数据权属认定工作；二是集中收储作为重要数据或核心数据来严格保护，也有利于达成“双碳”目标；三是严格审计数据使用情况并透明化，降低公众对“刷脸”数据不可控的焦虑；四是可集中验证生物特征认证技术。实际上，这种模式国际上已不少国家在这么做，需要法规、监管、产业、技术、个人等多方面来共同支持。”谈剑锋表示。

受到热议的还有数据如何落实合规出境。2021年6月，国家网信办就个人信息出境安全评估办法公开征求意见。2019年出台的《粤港澳大湾区发展规划纲要》中已提出研究制定专门办法，对科研合作项目需要的医疗数据和血液等生物样品跨境在大湾区内限定的高校、科研机构和实验室使用进行优化管理，以及在依法合规前提下，有序推动大湾区内基金、保险等金融产品跨境交易，建立资金和产品互通机制。

吴杰庄建议，以粤港澳大湾区为试点，尽快出台数据分级分类标准和对应的跨境规则，加快数据要素市场化建设及数据跨地区传输试点工作，创新数据跨境规则。加强粤港澳智慧城市合作，协同推进跨境数字服务体系，利用“产品健康码”打造数位化转口贸易特区，探索建立统一标准，开放数据端口，建设互通的公共应用平台，与此同时，加强数据在反制措施中的重要性及制度设计，为未来国际间数据竞争奠定制度基础。