21解读丨何为“防范化解隐性债务风险长效机制”？

21世纪金融研究院研究员 杨志锦  近日，新华社受权发布《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告（全文）》。报告在回顾2021年工作时表示，在部分具备条件的地区率先开展全域无隐性债务试点，稳步推进隐性债务清零，探索建立地方政府债务长效监管制度框架。

对于2022年的工作安排，报告相应提出，研究完善防范化解隐性债务风险长效机制。

“防范化解隐性债务风险长效机制”是个新词汇，近期已多次出现。据公开信息检索，这一提法首先在去年底召开的财政工作会议上提及，至今已至少出现四次。

那么，“防范化解隐性债务风险长效机制”包含哪些内容？

隐性债务变迁

2015年1月1日是地方债历史上的一个关键时刻。此前，2014年修订通过的预算法提出，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。除该款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

新预算法于2015年1月1日起施行，也就意味着从2015年起地方政府的举债方式只有发行地方政府债券一种，其他举债方式均不合法。但实践中，地方政府违法违规举债仍存在，尤其是通过PPP、政府购买服务、政府投资基金等新方式举债。

这些债务因为并未纳入预算，在日后也被称为隐性债务。据一些地方预算报告界定，隐性债务指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。

从2017年起，隐性债务的问题即引起中央重视，中央会议多次提及隐性债务风险及化解的问题。

2017年7月14日至15日全国金融工作会议强调，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。7月24日中央政治局会议强调，要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量。这也是中央会议首次用“隐性债务”一词。

对于隐性债务的成因，审计署网站2017年12月公布的《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》指出了四大原因：

一是一些地方党政领导干部政绩观不正确。有的地方党政领导干部没有认真贯彻新发展理念，过度举债谋“政绩”，超出财力可能铺摊子，无序举债搞建设。有的地方政府建设项目缺乏统筹规划和长远考虑，急于超前发展，只管举债建设、不考虑还钱。这些违法违规或变相举借的债务缺乏预算约束，“借、用、还”管理脱节，形成企业借债、政府使用、偿债资金无法落实的局面。

二是一些金融机构推波助澜。有些金融机构认为地方政府不会破产也不敢破产，存在财政兜底幻觉，加上政府背景项目融资规模大，利率弹性小，容易快速提升单位经营业绩和个人绩效奖励，对这类项目趋之若鹜，没有按照市场化原则严格评估政府背景项目风险，放松风险管控要求，大量违规提供融资。一些中央企业向金融机构融资后，通过合同约定由地方政府回购或保证最低收益等方式，参与地方政府项目建设，助推地方政府变相举债。

三是项目实施责任不落实。有些地方和部门审核基础设施建设项目把关不严，对举债建设项目现金流评估不够，对项目市场前景和经济效益测算不科学，没有充分考虑地方政府还款能力，存在风险隐患。同时，还有些项目单位未按项目批复要求落实各项建设资金来源，加剧风险隐患。

四是违法违规融资行为问责不到位。不少地方政府没有落实属地管理责任，甚至认为违法违规举债上项目、搞建设有利于地方发展，对相关违法违规人员问责不到位，约束软化，导致违法违规举债行为不断出现。金融监管部门问责金融机构的制度尚不健全，对相关违法违规行为处罚不严。

何为长效机制？

正所谓“对症下药”。针对前述问题，此后几年间，监管部门陆续出台诸多措施应对。这些措施可以看成是防范化解隐性债务风险长效机制的重要内容。据梳理，主要包括以下方面：

遏制增量：

在地方投融资历史上，2010年的19号文（《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》）、2014年的43号文（《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》）都备受关注。

但从效果来看，19号文控制住了平台贷款的增长势头，但以信托为代表的影子银行向融资平台继续“输血”。43号文后，地方政府融资转向政府购买服务、PPP、专项建设基金等。这些融资方式需要政府回购绑定了政府信用，地方债再度膨胀。

换言之，监管部门致力于管控融资端，但管住了平台贷款，非标起来了；管住了非标，政府购买工程建设的方式被广泛运用。隐性债务管控则是同时从融资端、项目端入手，可谓“釜底抽薪”。

融资端，2017年5月，财政部联合发改委、司法部、人民银行等六部委下发了的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）两份文件，明确了地方举债的“负面清单”。

如50号文提出，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任；地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债等等。

项目端，管控好新增项目融资的金融“闸门”。督促金融机构尽职调查、严格把关，对没有稳定经营性现金流作为还款来源或没有合法合规抵质押物的项目，金融机构不得提供融资，严格按商业化原则提供融资。

开好“前门”：

“遏制增量”相当于堵住了违规举债的“后门”，但地方仍有建设资金的需求，这就要求开好“前门”。实际上新预算法已允许地方发行地方政府债券，实践中地方政府债券主要分为一般债、专项债两类。

其中，一般债投向无收益的公益性项目，偿债来源主要是一般公共预算收入；而专项债则投向有一定收益的公益性项目，偿债来源为政府性基金或专项收入。

近年来地方债新增额度持续扩大，由2015年的6000亿扩大到2020年4.73万亿，2021年、2022年略有回落。期间结构也有改变，专项债超过一般债。

从绝对值看，2014年末地方政府债券余额仅1.2万亿，7年后的2021年末余额突破30万亿。而截至目前，地方政府债券余额已突破31万亿，成为债市第一大品种。

财长刘昆在《建立现代财税体制》一文中表示，要根据财政政策逆周期调节的需要以及财政可持续的要求，合理确定政府债务规模。依法构建管理规范、责任清晰、公开透明、风险可控的地方政府举债融资机制。完善地方政府债务限额确定机制，一般债务限额与税收等一般公共预算收入相匹配，专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配。

化解存量：

2018年8月，监管部门已完成了对隐性债务的统计。诸多地方公布了隐性债务化解方案，大多要求在5-10年间将隐性债务化解完毕。化解方式包括六类：直接安排财政资金偿还；出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；利用项目结转资金、经营收入偿还；合规转化为企业经营性债务；通过借新还旧、展期等方式偿还；采取破产重整或清算方式化解。

据各省预算报告，2019年-2021年间，多个省份超额完成隐性债务化解任务。2019年6省份完成或者超额完成隐性债务化解，2020年、2021年该数量为12个、6个。

其中，广东省今年宣布，在全国率先开展全域无隐性债务试点，如期实现存量隐性债务“清零”目标，建立健全长效监管机制。

不过，隐性债务化解不仅要重视“量”，还要重视“质”。2020年底召开的中央经济工作会议首度提出，要抓实隐性债务化解。

前述审计署网站报告则指出，坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。

强化问责：

强化问责其实是第五次全国金融工作会议的要求。全国金融工作会议强调，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。

违法违规举债问责早已提出并已践行。2014年10月印发的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》【国发〔2014〕43号】提出，对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。

实质性的问责则从2017年开始。当年，中央部门开始严查地方违法违规举债现象，并通过审计署和财政部进行披露。审计署披露的是违法违规举债现象，而财政部披露的是违法违规举债问责结果。

财政部从2017年3月开始披露相关处置结果。当时，财政部通报，对违法违规担保负有直接责任的重庆市黔江区财政局局长卢某予以行政撤职处分，首开违规举债问责先河。此后财政部又陆续公布了多份问责处置结果，涉及山东、河南、湖北、贵州、江苏等十余个省份。

2018年以来，地方政府陆续公布了一批违法违规举债的案例。与前一轮相比，最新一批问责主要由当地纪委监委处罚、当地政府通报，这意味着在压实地方政府责任。尤其值得注意的是，上一轮问责时涉及的时任责任人相对较少，而新一轮的问责中几乎都涉及对时任责任人的处罚，这反映了“终身问责、倒查责任”的机制有所加强。

近年来，地方人大也参与到地方债的监督之中。去年7月，中央办公厅印发了《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》，就推动完善政府预算决算编制工作、规范人大审查监督政府债务的内容和程序、加强人大对政府债务风险管控的监督、加强组织保障等，作出了明确规定，并提出了工作要求。

《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》还明确，地方人大要加强监督问责。具体而言，加强对以政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等名义变相举债行为的监督，加强对政府通过地方国有企业变相融资行为的监督。

平台转型 ：

融资平台是地方违规举债的重要工具，因此对平台的管理十分重要。近年来，主要有三个路径：一是严禁新设融资平台公司，二是防止地方国有企业和事业单位“平台化”，三是推进存量融资平台转型。

2017年以来，重庆、湖南、陕西、山东、甘肃等省份已制定融资平台转型方案，要求市级平台公司数量控制在3个以内，县级平台公司控制在2个以内。

五省份融资平台转型思路大体一致，主要为分类推进融资平台转型：

对“空壳类”平台公司，在妥善处置存量债务、资产和人员等基础上，依法清理注销；

对“复合类”平台公司，剥离其政府融资功能，推动转型为公益类国有企业；

对“市场类”平台公司，在妥善处置存量债务的基础上，转型为商业类国有企业。转型后的平台公司，通过加大优质资产注入等方式，提升市场化融资运营能力。

长效机制方面，前述审计署网站报告还提出以下措施：深化财税体制、投融资体制、金融改革；全面推进地方政府债务公开；加快编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告；充分发挥市场机制激励约束作用，促进市场融资自律机制形成；推进政府债务立法，强化法律保障。