金融稳定保障基金渐行渐近： 央行牵头组建，实行差别化收费

21世纪经济报道记者杨志锦  上海报道  今年政府工作报告提出设立金融稳定保障基金后，市场对该基金的具体运作尤为关注。其中，组织框架、资金来源、资金运用三大问题是关注焦点。

3月25日，国务院印发《关于落实〈政府工作报告〉重点工作分工的意见》和银保监会新闻发言人答记者问，从中可以管窥金融稳定保障基金的运作情况：该基金取之于市场，区分不同行业、不同主体实行差别化收费；用于具有系统性隐患的重大风险处置。此外，该基金由人民银行负责牵头组建，需在9月底前完成基金筹资等工作。

银保监会新闻发言人表示，下一步，我们将抓紧研究完善相关法规和机制安排，尽快推动设立金融稳定保障基金，为重大风险处置积蓄好后备资金。

“取之于市场、用之于市场”

十九大报告提出，要打好防范化解重大风险攻坚战。经过近年来的集中攻坚，中国金融体系长期积累的风险点得到有效处置，金融风险整体收敛。在处置风险的过程中，各地各部门都在改进办法、出台制度，试图“走在市场曲线前面”。央行去年下半年工作会议透露，国务院金融委防范化解重大金融风险问责办法、债券市场“逃废债”等重大违法违规事件通报制度落地。

但是，有一个重要问题没有解决，也就是金融风险处置要消耗资金，需要“子弹”，这些“子弹”到底由谁来承担：央行，中央财政，地方政府还是金融机构？这一问题在各类风险处置中凸显出来，央行和地方政府、金融机构之间一直存在博弈。

央行在去年9月发布的《中国金融稳定报告（2021）》中表示，此前在各类投资者保护制度尚未建立的情况下，人民银行为维护金融和社会稳定，被动承担了部分金融风险处置成本和金融改革成本，但最后贷款人职能泛化易引发道德风险。金融机构和地方政府在资金使用条件上与央行屡有博弈。

去年中央经济工作会议提出，化解风险要有充足资源，研究制定化解风险的政策，要广泛配合，完善金融风险处置机制。这说明，当时已经在研究新的机制来帮助化解风险。今年政府工作报告则正式提出，设立金融稳定保障基金，说明政策设计已经完成。

银保监会新闻发言人表示，（设立金融稳定保障基金）相关工作正在研究推进，初步考虑，金融稳定保障基金用于具有系统性隐患的重大风险处置，与发挥常规化风险处置作用的存款保险和行业保障基金都是我国金融安全网必不可少的部分，并且取之于市场，用之于市场，区分不同行业、不同主体实行差别化收费，以平衡好风险、收益与责任，避免国家和纳税人利益遭受损失。

这一发言对金融稳定保障基金的资金来源和资金运用作了原则性的介绍。从这一发言看，金融稳定保障基金资金从市场机构筹集，可能涵盖各类金融机构。但市场也高度关注财政资金是否参与，尤其是地方财政是否会注资。

中信证券联席首席经济学家明明表示，参照存款保险基金、保险保障基金等基金的运作经验，金融机构缴纳费用可能根据“风险规模”和“风险系数”来核算。由于金融稳定保障基金具有公共属性，承担着稳定金融体系的长期任务，除了金融机构以外，也可能由政府注入一部分资金。

以存款保险制度为例，通过对低风险机构适用较低费率，对高风险机构适用较高费率，达到用市场化手段发挥“奖优罚劣”和正向激励作用，及时识别和通报风险，推动风险有效化解。

资金运用上，清华大学五道口金融学院教授周皓认为，已有的存款保险基金、保险和信托等行业保障基金，主要应对本行业内部较为偶发的、非系统性重要的、较为简单的风险处置事件。而金融稳定保障基金主要应对系统性重要的金融机构、对经济金融可能产生重大冲击、较为复杂的风险处置事件。

七部委负责

关于设立金融稳定保障基金，今年政府工作报告的前后文如是表述：压实地方属地责任、部门监管责任和企业主体责任，加强风险预警、防控机制和能力建设，设立金融稳定保障基金，发挥存款保险制度和行业保障基金的作用，运用市场化、法治化方式化解风险隐患，有效应对外部冲击，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

周皓表示，在现有监管制度和市场环境背景下，设立金融稳定保障基金既有助于实现“市场化、法治化方式化解风险隐患”的长期目标，又可以为当前及今后各类金融风险的处置和出清操作提供更为有效的政策工具，从而进一步完善我国宏观审慎和金融稳定监管体系。

“当前，我国金融业运行总体平稳，金融风险呈收敛态势，防范化解重大金融风险攻坚战取得重要阶段性成果，但内外部环境不稳定不确定因素增加，经济金融发展面临的风险挑战依然较大，金融风险处置已进入常态化阶段，必须未雨绸缪，做好化解风险的资源储备。”银保监会新闻发言人3月25日表示，“在国际上，设立金融稳定保障基金是各国处置金融风险的普遍做法。有必要借鉴国际经验，立足我国实际，设立金融稳定保障基金，健全具有中国特色的金融稳定保障体系。”

3月25日国务院印发的《关于落实〈政府工作报告〉重点工作分工的意见》，对这一任务的安排是：人民银行牵头，国家发展改革委、司法部、财政部、银保监会、证监会、国家外汇局等按职责分工负责，9月底前完成金融稳定保障基金筹集相关工作，年内持续推进。

这一安排透露出金融稳定保障基金的组织架构：由七部委负责组建，其中人民银行是牵头部门。市场预计，具体事务执行可能由央行金融稳定局承担。

明明表示，金融稳定保障基金是有别于存款保险基金等更高维度的国家基金。它不仅进一步丰富风险处置资金来源，完善我国金融领域的“安全网”，而且从全局角度兜底行业保障基金无法覆盖的领域，有助于防范化解系统性金融风险。

明明续称，参考国际经验，金融稳定保障基金可由中央主导设立，授权金融监管部门（如央行）统筹管理预算、协调资金分配等，加强对系统重要性机构的关注。此外，在部分金融风隐患较高的地区，需要当地政府凭借对地区的了解合理规划基金的使用，运用市场化、法治化方式防范和处置风险，进一步压实地方属地责任。

在此之前，我国金融领域的各子行业陆续了建立相应的“安全网”。例如，银行业的存款保险制度、保险业的保险保障基金、信托业的信托保障基金、证券业的证券投资者保护基金。近年来，随着债券违约风险加剧，地方政府陆续设立国企信用保障基金，主要用于化解风险和增信。