建设全国统一大市场明确市场监管路线：既要公平又要统一，对新业态监管规范和促进发展并重

21世纪经济报道记者 王峰 北京报道 

建设全国统一大市场，既要坚持有效市场，也要坚持有为政府。

近日，中共中央、国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》（下称《意见》），提出以市场主体需求为导向，力行简政之道，坚持依法行政，公平公正监管，持续优化服务，加快打造市场化法治化国际化营商环境。

《意见》要求，从健全统一市场监管规则、强化统一市场监管执法、全面提升市场监管能力三个方面，推进市场监管公平统一。

“通过健全政府职能体系、依法行政制度体系、创新监管体系，充分运用法治思维和法治方式固化‘放管服’改革成果，将优化营商环境的改革目标有机融入法律制度，加快政府诚信建设，在法治轨道上构建‘亲清’的政商关系。”对外经济贸易大学副校长王敬波说。

加强市场监管行政立法

《意见》提出，健全统一市场监管规则。

市场监管规则可分为法律法规、程序、标准等多种组成部分。

《意见》提出，加强市场监管行政立法工作，完善市场监管程序，加强市场监管标准化规范化建设，依法公开监管标准和规则，增强市场监管制度和政策的稳定性、可预期性。

市场监管总局法规司2021年10月披露的数据显示，按照以市场监管部门为主要执行部门进行梳理，市场监管法律体系主要包括：法律19部、行政法规46部、部门规章252部。

近年来，市场监管立法稳步推进，市场监管总局已经配合完成了《专利法》《反不正当竞争法》《商标法》《药品管理法》等法律的修订，《计量法》《反垄断法》等法律正在修订过程中。

值得注意的是，市场监管行政立法工作的重要内容是整理、清理已有法律制度。接近市场监管总局人士告诉21世纪经济报道记者，市场监管总局组织了对市场监管法律法规的系统梳理和综合分析，对相关法律法规的制修订工作进行了重新规划布局。

建设全国统一大市场，标准化是一个重要工具，这在《意见》中有鲜明体现，从多个层面进行了规定。

在总体上，《意见》提出“探索研究全国统一大市场建设标准指南”；在具体行业上，《意见》提出“健全现代流通、大数据、人工智能、区块链、第五代移动通信（5G）、物联网、储能等领域标准体系”，“推动统一智能家居、安防等领域标准”等；在监管制度上，《意见》提出“完善信用信息标准”，“加强市场监管标准化规范化建设”等。

上述接近市场监管总局人士介绍，我国市场监管相关标准已超过500项，包括国家标准、管理类标准、监督类标准等，各地也在制定相应标准，用标准化支撑市场监管已成趋势。

促进公平公正执法

《意见》提出，强化统一市场监管执法。

近年来，行政执法体制改革持续深入，《意见》在强调部门协同，打破地方、部门执法壁垒方面，提出了诸多举措。

《意见》要求，强化部门联动，建立综合监管部门和行业监管部门联动的工作机制，统筹执法资源，减少执法层级，统一执法标准和程序，规范执法行为，减少自由裁量权，促进公平公正执法，提高综合执法效能，探索在有关行业领域依法建立授权委托监管执法方式。

《意见》还要求，鼓励跨行政区域按规定联合发布统一监管政策法规及标准规范，积极开展联动执法，创新联合监管模式，加强调查取证和案件处置合作。

由于“条块”管理体制，市场监管势必涉及部门协同。上述接近市场监管总局人士介绍，比如在餐饮领域，商务部门是行业主管部门，市场监管部门则是综合监管部门及食品安全监管的主管部门。

“部门之间协同配合至关重要，两者互为补充，形成对各个行业领域的全覆盖、全方位监管。”上述接近市场监管总局人士说。

王敬波向21世纪经济报道记者表示，实践中应大力推进跨领域跨部门联合执法，实现违法线索互联、执法标准互通、处理结果互认。

她认为，为了解决行政权力之间各自为政的问题，要在行政许可权、行政处罚权改革中，健全审批、监管、处罚衔接机制，防止相互脱节。

除了更好发挥政府作用，市场监管也在走向多元治理。

《意见》提出，充分发挥行业协会商会作用，建立有效的政企沟通机制，形成政府监管、平台自律、行业自治、社会监督的多元治理新模式。

还提出，鼓励行业协会商会、新闻媒体、消费者和公众共同开展监督评议。

作为市场监管的重要对象，王敬波认为，企业应有序参与立法、行政决策、行政执法等行政权力运行全过程。要将提高企业获得感的目标制度化，加强政企沟通，构建亲清的政商关系。

加强各类监管衔接配合

《意见》提出，全面提升市场监管能力。深化简政放权、放管结合、优化服务改革，完善“双随机、一公开”监管、信用监管、“互联网+监管”、跨部门协同监管等方式，加强各类监管的衔接配合。

随着全国统一大市场的建设，以及市场对更高层次公平公正公开监管的需要，一些传统的监管手段需要升级。

以“双随机、一公开”监管为例，这是指市场监管部门随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员，抽查结果及时向社会公开，改变简单粗放、经验主义和各自为战的无差别监管。

“双随机、一公开”监管对于减轻市场主体负担、提升监管效率和公平性有重要意义，但近年来，一些地方对此却出现了误解和误用。

中国人民大学公共管理学院教授、国家发展与战略研究院研究员马亮介绍，有的地方狭隘地认为“随机”就是等概率的简单随机抽样，将其同重点监管、全覆盖监管等概念混为一谈、并行推进，使基层执法人员的负担陡增。

“市场监管就像医生看病和体检，要做到精准、方便、高效。”马亮向21世纪经济报道记者表示。

有的地方将“双随机、一公开”监管与信用监管结合起来，对企业实施信用风险分类监管。高风险企业将接受更高频次的检查，并面临更大幅度的处罚，而低风险企业则可以少检乃至免检。

监管规范和促进发展并重

推进市场监管公平统一，一个无法回避的问题是，如何对数字经济等新业态实施监管，以及如何应用数字化手段进行监管。

对新业态的监管，《意见》提出了多项原则，总体上，“对新业态新模式坚持监管规范和促进发展并重，及时补齐法规和标准空缺”。

分业态具体来说，《意见》还提出：对互联网医疗、线上教育培训、在线娱乐等新业态，推进线上线下一体化监管。加强对金融、传媒、科技、民生等领域和涉及初创企业、新业态、劳动密集型行业的经营者集中审查。加强对平台经济、共享经济等新业态领域不正当竞争行为的规制，整治网络黑灰产业链条，治理新型网络不正当竞争行为。

马亮认为，对新业态的监管，要平衡包容和审慎之间的关系，在包容的基础上审慎。

比如，广州在全国率先推出了市场轻微违法经营行为免处罚免强制清单，截至2021年11月，通过清单形式合计发布351项“双免”事项，其中涉及网约车、电商等新业态。

但马亮也认为，包容不意味着纵容放任，审慎不代表政府无为。要避免“新瓶装旧酒”的假创新、单纯炒概念的伪创新，针对平台经济的反垄断和反不正当竞争，要刹住盲目扩张和无序增长的势头。

对于数字化监管，《意见》提出，充分利用大数据等技术手段，加快推进智慧监管，提升市场监管政务服务、网络交易监管、消费者权益保护、重点产品追溯等方面跨省通办、共享协作的信息化水平。建立健全跨行政区域网络监管协作机制。

马亮介绍，信用风险分类监管就是一种建立在大数据基础上的智慧监管，监管部门基于违法违规、信用评价等维度的信息，对企业进行精准画像和打标签，并据此进行靶向抽查和差别化监管。