冯奎专栏丨如何更好促进劳动力和人才顺畅流动？

冯奎（国家发改委城市中心研究员，民盟中央经济委副主任）

按照2021年第七次全国人口普查的数据，中国流动人口已达3.76亿，其中，跨省流动人口为1.25亿。在这个意义上讲，中国是一个流动人口大国，劳动力和人才流动的规模在世界上都是罕见。如果做些历史数据对比，会发现过去十年来，从农村到城市的流动占比进一步上升，从一个城市到另一个城市流动大规模增加。总体而言，中国人口流动性在增强。

尽管如此，也要看到劳动力和人才在顺畅流动方面，还存在着一些问题。近日，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（简称（《意见》）正式发布。《意见》提出要促进劳动力、人才跨地区顺畅流动。

那么，当前影响劳动力和人才流动顺畅的“卡口”主要有哪些？在笔者看来主要是四个难。

第一，进中小城市不太难，但进大城市难。劳动力和人才要想进小城镇、县城与中小城市，门槛确实越来越低，不少地方甚至已实现“零门槛”落户。进城难，主要是各类超大、特大和部分大城市。国家发展改革委连续几年发文，要求放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度，推动稳定就业居住的农业转移人口有序落户。目前看，城区常住人口300万以下的城市，还没有完全做到全面取消落户限制。城区常住人口300万以上的大城市、特大和超大城市，普遍通过积分落户等诸多政策抬高了门槛，有的落户条件在一般情况下难以实现。

第二，进城打短工不太难，但完全市民化难。市民化一般是在城市安家落户，享受跟城里人一样的基本公共服务，并且经过一段时间，能够从心理等方面融入到城市。近期笔者到东部一个外来打工者大省调研，发现外来人口，尤其是打工的农民工的市民化难，体现在多个方面。一是居住难，进城打工者一般以租赁房屋为主，而该群体享受公租房及保障性租赁住房政策的比例仍待提升。二是增收难。进城打工的农民工，主要从事制造业、建筑业等传统劳动密集型产业，靠体力劳动增收的特征明显，年均收入低于城镇居民人均可支配收入水平。三是就学难。从全国层面上看，越来越多的进城务工人员随迁子女在公办学校就读或者享受政府购买学位的服务，但在一些省份，打工者随迁子女在公办学校就读的比例仍然较低，相应地，留守儿童等问题还没有完全解决。四是保障难。进城打工者参加养老保险、医疗保险、工伤保险的比例均低于城镇居民参保水平。五是融入难。一部分农业转移人口对城市缺乏归属感，在心理感受、交往群体等方面与本地市民仍有隔阂。

第三，农民带力气进城不太难，但带财产进城难。这主要讲的进城打工者较难将其在农村的土地权益、集体资产权益带着进城。过去一段时间以来，城里人有房子可租，获得较多财产收益，但进城打工者缺少这样的条件。目前宅基地使用权流转方式包括转让和出租，针对前述难点，国家正逐步探索完善宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度的方法路径。2020年中央1号文件要求“以探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点”。

第四，农村人进城不太难，但城市人才入乡返乡难。传统社区型集体经济相对封闭，成员资格以地域和血缘产生的身份关系为基础。城乡发展格局和人口流动出现重大变化，但集体经济的地域封闭性依然存在。一些专家提出，要发展壮大新型农村集体经济，需要探索开放成员权，并且赋予成员有进退的自由，但这一切尚在初步探索之中。国家发改委在《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中曾提到：“鼓励各地制定人才加入乡村制度细则，允许入乡就业创业人员在原籍或就业创业地落户并享有相关权益，探索以投资入股、合作等多种方式吸引人才入乡。”

根据近期发布的《意见》，未来国家的政策方向是要促进劳动力、人才跨地区顺畅流动。根据上文分析，劳动力和人才进大城市难、市民化难、农村人带着财产进城难、人才返乡入乡难等等，这几方面应成为政策创新的重中之重。

对此，笔者有三点建议：一是劳动和人才的跨地区顺畅流动是中央事权，因此中央政府应加大统筹协调力度，比如对于流入人口大省、大市，中央政府应加大财政转移力度，并在教师、医师编制等方面给予支持。二是推进一系列改革，特别是围绕基本公共服务供给、农村土地制度等方面，要建立一些新机制，并逐步破除一些束缚性体制机制，例如完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策。三是各个城市要看到劳动力、人才流动的大趋势，从提升城市竞争力角度，应考虑出台差异化政策吸引劳动力和人才。