专访国研中心市场经济研究所副所长王青：建设统一大市场要打破地方保护和市场分割，但不意味着地方政府可以“躺平”

21世纪经济报道王峰报道 近日，《中共中央 国务院印发关于加快建设全国统一大市场的意见》（下称《意见》），提出加快清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，破除各种封闭小市场、自我小循环。

建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。《意见》发布后，社会上也出现一些声音，认为建设全国统一大市场，需要警惕统一大计划，警惕垄断在新的市场出现和蔓延。

国务院发展研究中心市场经济研究所副所长王青在接受21世纪经济报道专访时表示，建设全国统一大市场，是现代市场经济的前提基础，也是现代市场经济国家的共同目标，根本目的就是提高要素资源配置效率，本身就是高标准市场体系的必然要求。

（国务院发展研究中心市场经济研究所副所长王青 受访者供图）

他认为，建设统一、高标准的市场规则和标准，并不意味着地方政府可以“躺平”，而是要鼓励区域创新，打造更加市场化、法治化、国际化营商环境。

要素市场的竞争堵点

《21世纪》：建设全国统一大市场，要打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点。目前国内市场的堵点主要体现在哪些方面？

王青：整体而言，经过多年努力和实践，我国建设完善全国统一大市场已经取得长足进展。在商品和服务市场，除了招标采购等领域还存在一些壁垒，可以说地方保护和市场分割已经很少了。目前的重点和难点主要在要素市场，要素市场建设步伐相对慢于商品和服务市场，已经成为当前影响资源高效配置和合理流动、市场主体公平有序竞争的堵点，也是下一步建设全国统一市场的关键点。

比如，在土地要素市场，城乡土地二元分割特征依然突出，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地流转改革需要加快，国有土地和农村集体土地同地不同权情况还比较明显，这种状况影响了人口和资本在城乡间的流动。在劳动力要素市场，城市户籍管理制度导致的外来就业人员在享受住房、就业、社会保障、子女教育、医疗等方面难以完全保障。在数据要素市场，数据孤岛现象依然存在，政府数据尚未完全打通；平台企业数据资源的产权、使用、责任义务等缺乏法律规范，大数据难以充分被商业化开发利用。

当然，除了要素市场外，法规标准体系不健全、各地准入监管规则标准不统一不透明、公平竞争的市场环境有待进一步加强等因素，也是严重影响全国统一大市场建设完善的突出问题，其背后又有财税体制、政绩考核、政府职能等体制机制障碍，也应该加快改革，同步推进。

处理好市场和政府关系

《21世纪》：有声音认为，建设统一大市场，可能就是重新用统一的中央计划来主导市场，认为可能是新计划经济的一种恢复。这种观点错在哪里？

王青：统一开放是现代市场体系的一般特征和基本要求，统一大市场是现代市场体系的最基础的前提条件。我国目前依然存在区域市场壁垒和对本地市场和企业的保护，正是由于存在体制机制障碍而使得市场难以在更大范围、更深层次配置资源要素。

加快建设全国统一大市场，也正是为了打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，是建设高标准市场体系、构建高水平社会主义市场经济体制的坚强支撑，本质上是深化市场取向的改革，和搞计划经济完全风马牛不相及。欧盟和美国等发达经济体也长期致力于推进统一市场，很明显不是在搞计划经济。正相反，搞计划经济不需要建设统一的市场，因为不需要商品和要素资源的自由流动配置。

无论是建设高标准市场体系，还是构建新发展格局，共同的目标都是保障市场或经济循环的畅通。不畅通就说明有阻力和堵点。在我国当前，导致存在障碍和堵点的原因，虽然有垄断的因素，但往往是由于政府和市场的职能没有理顺，各级政府对微观市场干预较多较强。

我国加快完善社会主义市场经济体制，就首先要让市场在资源配置中起决定性作用，在此基础上更好发挥政府作用，而不是在整体上更多、更强发挥政府作用。国内外发展实践证明，分散决策、充分竞争的市场与集中统一、高效权威的政府相结合，才是将宏观决策和微观决策有效、有机结合的关键，是更好处理市场和政府关系，更好发挥有效市场和有为政府功能，有效叠加政府和市场效率的基础。

建设统一大市场，一个重要任务就是要弱化地方政府实施地方保护和市场分割的动力和能力，最起码要有效弱化动力和能力中的一个。从根本上来讲，需要合理配置中央和地方的财权和事权，优化中央转移支付比例。这仍然不是市场和计划的关系，而是保障资源要素自由有序流动、市场经济体系高效运行的应有之义。

《21世纪》：有一部分人认为，市场的发展应该遵从市场的规律，而不是人为地去统一。

王青：按照市场和经济发展的规律，一定是市场边界越大，资源和要素流动的广度越大，配置的选择余地越大，配置效率也会越高。企业追求利润，地方政府追求税收增长和经济发展，这些都是一定约束条件下的理性行为，无可厚非。但如果发展优势是由地方保护和市场分割这些非经济性因素带来的，弱化了公平竞争和资源配置效率，那么整体经济效率就会降低，从长期和全局来看，最终不会有赢家。

所以，对地方最有利的行为，并不一定会对地方长期利益有利，也不一定对全国有利。但对于地方而言，其他地方不这么做，我这么做就会得利；别人都这么做，我不这么做就会吃亏。打破这种“囚徒困境”，就需要中央政府层面出手，把基础的市场框架和竞争规则建立起来，在市场机制作用下，通过建立经济性优势来获得发展。

显然，这就需要中央政府不断完善市场运行的基础制度，包括产权保护制度、市场准入制度、公平竞争制度、社会信用制度等，而建立高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场是重要内容。

目前，部分地区在依法平等保护各类所有制经济产权、不同类型产权等方面，仍存在薄弱环节。在公平竞争、准入等方面，公平竞争审查制度的约束力尚不足，跨区域的统一市场准入服务有待构建，还存在监管规则标准不统一不透明不稳定、监管尺度不一致、“准入不能营”等问题，企业跨区域经营、资源要素跨区域跨行业流动面临较高的制度成本。这些堡垒都需要在建设全国统一大市场过程中被逐一攻破。

《21世纪》：还有一种声音认为，建设统一大市场容易助长垄断，尤其是对于极易规模化的互联网平台。

王青：我觉得这种观点是有一定合理性的，这也是技术进步和业态模式创新过程中市场出现的新问题新矛盾。要明确的是，无论在统一市场还是区域封闭市场中，都可能存在垄断，包括自然垄断、行政垄断和经济垄断。但这一点不应成为建设统一大市场的顾虑，也不是无法解决的。统一市场首先有利于消除行政性垄断，而且对于放开自然垄断中可竞争业务，也会发挥积极作用。

对于互联网平台经济领域中存在的经济性垄断，无论在反垄断理论创新上还是在监管创新上，都是世界各国当前面临的新课题，也是市场体系建设中的焦点难点。互联网时代到处是“赢者通吃”和头部效应，这主要是跨界创新的特点，以及互联网经济在达到一定规模后边际成本趋近于零的情况共同导致的。一个基本的原则，就是要从以市场份额为标准的主体监管，转向以行为监管为主的监管体系。

互联网平台经济的竞争，不仅来自于同类型企业的竞争，例如淘宝和拼多多的竞争，也来自于平台内部的竞争，例如不同品牌商户、同一品牌不同经营商户之间的竞争，还来自于跨界竞争者，例如淘宝、京东和抖音、腾讯的竞争。只要市场业务存在一定竞争度，或者并未限制潜在竞争者的进入，那么市场份额导致垄断行为就只是一个必要条件而非充分条件。

换言之，拥有市场支配地位不一定是有问题的，但如果存在滥用市场支配地位的行为，就一定是要被规制的。例如出现“二选一”、歧视价格、自我优待等限制竞争、侵害消费者权益的行为。这就像不能说有纹身的壮汉一定是黑社会一样，关键要加强行为监管。总之，这是需要我们继续在理论和监管上进行探索实践，不能简单套用制造业时代的垄断理论。

以营商环境建设为突破口

《21世纪》：建设统一大市场需要有为政府，但有观点担心，在统一的市场标准和规制下，地方政府会不会“躺平”，失去区域改革创新的动力？

王青：从目前的情况来看，导致地方政府“内卷”和“躺平”的，不是法规标准、竞争规则和监管制度的统一，恰恰是由体制机制障碍引发的标准、规则、执法等不统一。一些地方不愿改革创新，而是靠设置较高的准入门槛保护本地市场和企业，或依靠不可持续的优惠及补贴政策吸引外地企业，也是因为靠非经济和市场因素带来的所谓“优势”，可以保障局部利益和短期利益。对于地方政府而言，市场经济下真正的区域竞争优势，应该是在统一市场规则和监管标准下的资源禀赋和营商环境的竞争结果。

如果把市场规制和监管标准拉平后，也不意味着地方政府在推动市场发展方面就没有作用了。通过市场化、法治化、国际化营商环境，提升服务经济服务企业的能力，保障公平透明的区域竞争环境，创造良好的工作生活环境条件，才是企业特别是创新型企业关注的核心。同时，《意见》也明确提出，对积极推动落实全国统一大市场建设、取得突出成效的地区可按国家有关规定予以奖励。鼓励京津冀、长三角、粤港澳大湾区以及成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等区域，在维护全国统一大市场前提下，优先开展区域市场一体化建设工作。