南财快评：更加灵活的国债发行可以为财政正常运行提供更充分的保障

财政部国库司司长王小龙在国务院政策吹风会上表示，必要时将灵活运用短期国债工具进行筹资，全力为落实退税减税政策、兜牢基层“三保”底线发挥好资金保障作用。灵活运用短期国债工具筹资的提法引起市场关注。实际上，只要联系我国所实行的国债余额管理制度就很容易理解。

2006年，中国开始实行国债余额管理制度。按照这一制度的要求，每年全国人大对中央国债的发行额不作直接的限定，只要国债余额不超过规定的限额即可。一般情况下，国债余额的设定考虑了上一年年末国债余额以及当年财政赤字和国债本金偿还的需要。这一制度的确立，意味着国债发行额不再是国债管理的直接对象。

中央国债余额不得突破国债限额，余额必须低于限额。2021年中央财政国债限额为240508.35亿元，当年的国债余额为232697.29亿元，低于限额。2021年中央财政国债发行额为68683.20亿元，当年还本额为44794.92亿元。如果说国债发行额管理管的是国债发行的金额，那么国债余额管理管的是国债发行之后的余额不超过所规定的限额。国债余额管理制度是国际通行的做法，它可以更好地适应财政运行的需要。

2022年中央财政国债限额为267008.35亿元，这意味着国债发行之后，只要余额不超过限额即可。一般情况下，国债发行的同时也会偿还到期的国债本息。本金多用债务融资偿还，利息通过一般公共预算安排支出。

财政是国家治理的基础和重要支柱，牵一发而动全身。2022年中国经济面对三重压力，稳增长任务重，需要落实好已经制定好的宏观经济政策，需要更加扎实的工作。积极财政政策的重头戏是减税降费，尤其是其中的增值税留抵退税，预计2.5万亿元的减税退税中有1.5万亿元是留抵退税。考虑到留抵退税有相当部分是存量退税，集中退税，加快退税进度，都会直接产生更大的支出资金需求，而税收收入和一般的政府财力筹集不见得可以在短期内充分做到，在这种情况下，通过发行短期国债（国际标准意义上的国库券，即一年以内的国债）可以调剂当年财政资金的季节性余缺，从而让财政运行更加平稳。

兜牢基层“三保”底线也需要充分的政府财力保障，特别是，不少基层财力需要通过中央财政转移支付来加以保障。由于季节性因素，或者其他突发因素，财政收入短期内可能受到冲击，但当年财政收入又可以按照预算计划筹集，这样财政预算没有调整的必要，只要能够调剂不同时间段的财政资金余缺就可以实行财政的正常运行。这是，短期国债可以很好地满足相应的短期财政资金需求。

过去短期国债工具运用不够多，如今更加灵活运用短期国债工具筹资，会增加市场上的短期国债数量，极其有利于中央银行进行公开市场业务，公开市场业务的交易对象因此更加充足。无疑，这也更有利于财政政策和货币政策的协调配合。

（作者系中国社会科学院财经战略研究院副院长 、《财经智库》《财贸经济》副主编）

(作者：杨志勇 编辑：李靖云）