卜祥瑞：《金融稳定法》需兼顾规范市场主体以及政府、金融管理部门

南方财经全媒体集团 记者 徐倩宜 北京报道

4月20日下午，由21 世纪经济报道、南方财经法律研究院主办，中国仲裁法学研究会金融仲裁专业委员会支持的《金融稳定法》专题研讨会在京举办。中国银行业协会原首席法律顾问、中国仲裁法学研究会金融仲裁专业委员会主任、南方财经法律研究院学术委员会主任兼首席研究员卜祥瑞参与线上研讨。

4月6日，央行发布《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》（以下简称《草案》）并公开征求意见。卜祥瑞表示，制定《金融稳定法》具有现实和深远的历史意义。

他认为，制定《金融稳定法》主要有三方面意义：

制定《金融稳定法》，有利于精准贯彻落实党中央、国务院关于防范化解金融风险、健全金融法治的决策部署。

他指出，一季度央行专门公布了全国金融机构MPA评级结果，评级的机构4398家，4082家安全边界在安全边界之内，资产占比为98.9%，高风险316家，资产占比为1.04%。其中1-5级绿区的为2201家，6-7级黄区的为1881家，红区8-D级为316家。实际上，绿区、黄区中的机构一般被认为是安全的。

他进一步指出，无法回避的一个现实是，在黄区中1881家金融机构很有可能还存在着一定数量裂变，从这个意义上说针对金融机构风险的现实制定《金融稳定法》，对于防范和化解金融风险具有现实意义和深远意义。

制定《金融稳定法》有利于健全我国金融法治体系，为防范化解重大金融风险提供法制保障。

他表示，金融法治对于金融业稳健发展的根本保障。《金融稳定法》一个重要作用是规范政府部门、金融监管机构的权力。《金融稳定法》赋予相关机构、处置部门的权力巨大，甚至超越了多部法律的规定。《金融稳定法》重要使命更需要厘清在金融风险防范、金融风险处置中政府部门、金融监管机构的权责边界。

制定《金融稳定法》有利于巩固近年来重大金融风险化解经验，依法提升金融业风险防控能力。

从广国投、海发行、安邦集团、包商银行等金融机构重大风险历史处置过程中可以看出，没有完善的法律制度，就不可能法治化的处置路。在处置、化解金融风险方面监管机构和有关部门积累了非常丰富的经验，需要将这些经验进行升华，将有益的经验固化成法律的方式推广、实施，这使金融风险的化解更具有现实意义。

卜祥瑞认为《草案》主要体现了五个特点：

一、统一性。他表示，金融稳定局仅是央行的内设机构。2017年全国金融工作会议宣布设立国务院金融稳定发展委员会，《金融稳定法》则以法律形式统一明确了国家金融稳定发展统筹协调机制（国务院金融委）法律地位以及职能作用。

二、协调性。他认为，《金融稳定法》是人民银行会同国家发改委、司法部、财政部、银保监会、证监会、外管局等部委共同制定的，体现了有关部委在防范、处置金融风险过程中的共识，也以立法形式进一步明确了金融管理部门统一金融管理部门、金融机构金融等风险防范化解和处置法律责任。

三、规范性。他表示，《草案》对维护金融稳定基本原则、金融风险防范举措、金融风险化解路径、金融风险处置方式、法律责任等提出规范性要求。

四、程序性。他指出，《草案》对监察审计监督、管辖与保全、司法审查作出必要的程序衔接性安排，突破了一定的立法上困难，具有一定的创新性。

卜祥瑞对进一步完善《金融稳定法》内容提出五方面主要建议：

一、补充与金融稳定相关概念定义

他指出，金融风险、严重金融风险、系统性金融风险、金融市场、金融基础设施、异常波动、处置部门等概念缺少内涵界定。因此，他建议部分概念可以在界定内涵同时辅以列举方式补充。他并且表示，对金融机构可能发生的挤兑风险、超过资产总额一定比例的巨额诉讼均应列入严重金融风险之中，包括对金融系统性安全会产生重大影响的国外特定制裁亦应纳入到相关的概念当中，以便在执法过程中区分具体情形，作为启动防范和处置某个程序的法律依据。

二、做好与有关法律衔接细节安排

他认为，《金融稳定法》需要考量其他金融法律相关的《人民银行法》《银监法》《商业银行法》《破产法》《民事诉讼法》《信托法》《期货和衍生产品法》等已经颁行或在制定的（如《强制执行法》）一系列法律的衔接问题。他提出，《金融稳定法》还必须做好与《金融资产管理公司条例》《存款保险条例》等条例也应该有衔接，尤其不能因为存在《金融稳定法》而全面废止存款保险条例。既要考虑存款保险基金的来源与运用的公平性，也要考虑金融机构基金缴纳的负担，同时还要考量存款保险基金、信托保障基金等行业保障基金与国家金融稳定保障基金的关系。

三、完善部分条款的具体内容

卜祥瑞对《草案》条款中的具体内容提出了具体建议：

完善或修改部分条款的表述

比如，第六条提到的各省市自治区、直辖市，人民政府应当按照职责分工或者国务院金融稳定发展统筹协调机制，使用“或者”这种选择性的安排适用和后面的条文实际上不对应，将“或者”修改为“及”，可能更为恰当。

第十四条对于股息红利的分配要求，可修改为“不得违反法律法规规定分配股息”或者“不得通过非法分配股息红利的方式损害他人利益”。分配股息、红利是股东的法定权利，依法应受保护。否则可能会让人产生误读。

第二十一条对于监管部门早期纠正和监管，除了限制高风险业务外，也要限制其他业务。可以修改为“限制或者停止现有业务，不予批准开办新业务”卜祥瑞表示，这样修改可能更符合金融监管和金融机构实际运行。

第三十六条金融机构的财产和股权，从广义财产属性上看，可以考虑删除股权字样。同时应明确“处置部门.......以及向有部门解除.....”，具体内容。如何规定并区别司法机关、仲裁机构权力、程序。还要考量物权担保人的权利如何保障问题。

完善、明确部分条款的内容及机制

比如，第五条中需要增加依法履职。他认为，除了在政策文件当中提到了经营稳定发展，统筹协调机制之外，在法律上规定，也要强调依法履职。

卜祥瑞认为，第三章应增加鼓励承担风险化解不良资产处置专业金融机构参加金融风险化解工作。他表示，作为一部稳定法，要兼顾国家金融机构的业态及专业职能。

第二十三条，可增加经过处置仍不能正常经营的经过监管部门同意，可以依法申请破产清算，但禁止个别债权人申请破产；

第二十五条，应明确应急处置制定应急处置方案或计划，由谁负责应急处置；

第三十条，应当明确暂停合格金融交易的终止净额结算的暂停期限。他表示，合格金融交易定义，该规定应该与商业银行法95条规定相一致。还应该规定暂停交易对手合约的终止权，防止交易对手予以预期违约等理由宣布终止合约，防止连锁反应。

第三十一条，规定了处置措施于公告发布时生效，是否需要预留异议期，需要进一步考量。

第三十三条，低于被处置金融机构直接破产清算时所能得到款项应当如何进行比较。向人民法院提起诉讼，是行政诉讼还是民事诉讼，被告主体如何确定；

第三十七条，应明确“三中止”的具体情形，防止行政权力被滥用。

第三十八条，对于国务院金融管理部门，地方金融管理部门的处置是否应该进行司法审查，相关处置主体如何认定。是否全部还是部分必须交司法机关还是选择性提交审查，程序如何安排，需要进一步考量。

第四十八条，对于法律施行时间，是否需要安排过度期需要进行考量。

四、制定《金融稳定法》应当充分考量的几个关系

一是中央与地方之间的关系，他表示，中央的金融管理部门和地方金融管理部门在职责权限上并不清晰；二是法律之间协调及现行监管规制关系。三是存保基金与稳定基金之间的关系；四是行政权力与司法权力以及金融机构、客户之间的关系。五是各部门之间及与行业协会等自律组织关系。

他表示，这几方面关系都应当在《金融稳定法》中有所提及。

五、适当调整部分歧义词语使用 

卜祥瑞表示，部分词汇并非法言法语，应避免行政文件写法。

最后，卜祥瑞对线上研讨会做了总结发言。

第一，与会专家充分地肯定了国家制定《金融稳定法》的现实意义和历史意义。这是本次会议取得的共识，与会专家达成了共识，高度的赞赏和评价了这部法律制定的现实意义。

第二，与会专家对《金融稳定法》的架构和创新给予了充分的肯定，很多专家认为过去金融法制方面较为分散，这次将通过一部法律将分散金融通过金融稳定法制聚拢在一起，确立国家设立金融稳定基金，实现了从无到有。巩固了现有金融风险防范、化解成果，实现了法制创新。这是本次研讨会取得的第二个共识。

第三，与会专家对完善《金融稳定法》提出了富有建设性的意见。众所周知，金融业实际上是一个非常复杂的行业，金融业在国民经济当中具有极其特殊、重要的地位，作为立法而言更是一项复杂的系统性工程。人民银行等部委结合我们国家金融风险防控实际，总结了近年来金融风险防范化解成果，紧跟形式对金融法制建设提出新要求。

他表示，中国人民银行会同发展改革委、司法部、财政部、银保监会、证监会、外汇局形成了六章四十八条的法律，法律的制定现实和历史价值值得肯定。与此同时，立法过程中还有很多需要完善的地方，最突出的就是此部法律如何与相关法律衔接的问题。其次是涉及到金融基础设施、科技安全、重大金融风险、系统性金融风险等概念如何定义以及适用的问题；同时在立法技术上还有一些问题需要研究，包括立法语言、文字技巧、条文之间对应关系的问题等。

卜祥瑞强调，制定法律在某种意义上讲，一方面规范市场主体，明晰其在金融稳定体系中权利与义务，另一方面就是要规范政府部门和金融管理部门金融治理行为，界定好权力的边界。如此才能达到依法治理金融，全面促进金融业的稳健发展，让中国的金融走向法制。