增量政策工具猜想：今年会发特别国债吗？

21世纪经济报道记者杨志锦 上海报道  中央政治局4月29日召开会议，分析研究当前经济形势和经济工作。会议要求，要加大宏观政策调节力度，扎实稳住经济，努力实现全年经济社会发展预期目标，保持经济运行在合理区间。

会议提出，要加快落实已经确定的政策，实施好退税减税降费等政策，用好各类货币政策工具。要抓紧谋划增量政策工具，加大相机调控力度，把握好目标导向下政策的提前量和冗余度。

增量政策工具方面，市场预期年内调整预算发行特别国债的概率增加。那么何为特别国债？历史上又在什么情况下发行了特别国债？今年会发特别国债吗？

特别国债往事

特别国债并没有一个严格的定义，说它“特别”可以理解为是在某一非常时期，基于一种特殊需要。除了债券名称中有“特别”二字外，与一般国债相比较，二者在目的与用途、审批与发行方式以及预算管理等方面存在差异。

比如目的与用途方面，特别国债是基于某特殊背景发行的用于应对重大公共危机或服务于重大政策的国债产品，其后续资金的使用情况通常会由国务院在预算中通过设置相关科目来专门反映，而一般国债是国家用于弥补财政赤字，是与公共预算配套的常态化工具。

再如在预算管理方面，特别国债仍归属政府债务，需符合国债余额管理制度要求，但由于发行目的的特殊性，其预算管理具有一定弹性，通常不列入财政赤字，其收支纳入中央政府性基金预算，而非一般公共预算。一般国债则纳入财政赤字。

在中国国债发展历程中，曾发行过三次特别国债：

第一次：补充四大行资本金。1998年8月，财政部宣布发行期限为30年的2700亿元特别国债，向四大国有商业银行定向发行，所筹资金专项用于补充四大银行资本金，以达到《巴塞尔协议》的要求。

第二次：购买外汇注资中投。2007年6月18日，财政部经授权，宣布将发行2000亿美元的特别国债，用于购买外汇注资中投公司。

其背景是，当时中国国际收支出现经常项目和资本项目双顺差，外汇资金大量增加，出现了流动性偏多的问题，带来了一定的通货膨胀压力。为改善宏观调控，增加货币政策操作工具，缓解流动性偏多的矛盾，同时适度降低外汇储备规模，提高外汇经营收益，国务院提出拟由财政部发行15500亿元的特别国债，用于购买约2000亿美元的外汇，作为即将成立的中投公司的资本金。

第三次：用于抗疫等相关支出。2020年预算报告介绍，抗疫特别国债是为应对新冠肺炎疫情影响，由中央财政统一发行的特殊国债，不计入财政赤字，纳入国债余额限额，全部转给地方，主要用于公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出。

预算报告还指出，抗疫特别国债发行规模为10000亿元，期限以10年期为主，与中央国债统筹发行。抗疫特别国债利息由中央财政全额负担，本金由中央财政偿还3000亿元，地方财政偿还7000亿元，抗疫特别国债收支纳入政府性基金预算管理。

其中，特别国债中7000亿资金转给地方主要用于基建项目，投向公共卫生和重大疫情防控救治体系建设、应急物资保障体系建设、城镇老旧小区改造、污水垃圾处理、供水供电供气等领域。根据预算报表，用于基建的7000亿资金通过政府性基金转移支付下达至县市。此外，用于基建支出的特别国债资金可作为项目资本金。

特别国债中剩余3000亿用于抗疫相关支出，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减免企业房租、创业担保贷款贴息、落实援企稳岗政策以及保困难群众基本生活等。

沪上某券商首席固收分析师表示，7000亿资金之所以不是通过专项债而是特别国债的方式筹集，主要是为了避免地方债务率激增。

今年发特别国债的可能性

此次政治局会议提出“谋划增量政策工具”和4月分国常会多次提出的“抓紧研究政策预案”一脉相承。随着当前经济下行压力加大，市场预期年内调整预算发行特别国债的概率增加。

当然，这一特别国债是增发而非续发。Wind数据显示，2022年共计约9500亿元国债到期，除了2007年特别国债（七期）的发行方式为定向，其余债券的发行方式均为公募。参考2017年财政部滚动发行特别国债，2022年很可能进行续发。

华泰证券研究所副所长张继强表示，后续财政扩容的概率较高，当然也离不开货币政策提供流动性支持，本质是财政货币政策协同。考虑到年初财政预算案设定后，疫情带来意外的经济和财力损失，预算调整（发行特别国债或增加赤字）既有合理性，也有可行性。

中国社科院金融所副所长张明表示，建议发行大规模特别国债用来做两件事情：一是支持“十四五”规划确定的重大投资，二是给受到疫情严重冲击的中小企业和中低收入家庭提供补贴。

中泰证券首席固收分析师周岳表示，考虑到稳增长压力，积极财政政策存在进一步加码的必要性。同时，随着收支平衡难度加大，除了上缴国企结存利润、调入结转结余资金外，有可能通过调整预算、增加国债发行的方式增加财力空间。相比于直接提高预算赤字率，发行特别国债（计入政府性基金预算）的方式更加灵活，而且早在2020年已有先例，在当前疫情反复的背景下操作性可能更强。

值得注意的是，特别国债列入中央政府性基金预算，并不影响赤字规模，但仍需全国人大常委会审议。从历史上看，前两次特别国债发行分别在当年2月份、6月份由全国人大常委会审议通过了相关议案；第三次则在政府工作报告和预算草案中明确，由全国人大审议通过。如果今年要发行特别国债，需要由国务院提请全国人大常委会审议。