大城市15分钟核酸采样圈建设｜算算背后的经济账，专家建议加快治理体系和能力现代化

21世纪经济报道记者卜羽勤 发自上海

近期多地开始部署15分钟核酸“采样圈”建设。 

5月23日，在国务院联防联控机制新闻发布会上，国家卫生健康委医政医管局监察专员郭燕红明确表示，并非要求所有城市都要建立步行15分钟核酸“采样圈”，主要是集中在输入风险较高的省会城市以及人口千万级的城市。在频次上也并非要求所有人群都要48小时检测一次，具体的检测频次也是要当地根据疫情的发展情况和防控的需要来因时因势确定。

对城市来说，建设15分钟核酸“采样圈”，有利于公众就近就便接受核酸检测服务，同时有利于感染者的早期发现和疫情的及时控制。不过，这不仅是一次性的硬件投入，更重要的是如何做好科学规划和常态化的运营管理，做到质量、效率与成本的统一。

就如何做好常态化核酸检测与地方财政的平衡，推动防疫与经济发展的双统一，有专家在接受21世纪经济报道采访时认为，大城市建设15分钟核酸“采样圈”虽然会带来一定的财政压力，但相比大规模封控带来的代价要小得多。而且建立起15分钟核酸“采样圈”的城市，能对疫情做出快速反应，可以尽快从封控中恢复生产生活，避免疫情给产业链、供应链带来严重的冲击，进而影响到与之经济联系密切的其他城市。

此外，从目前情况看，三四线城市无需建设15分钟核酸“采样圈”，要尽快通过加强多地联动的方式推动资源的调配。更为重要的是，要转变观念，敢于担责，加快推动治理体系和治理能力现代化进程。

要注重核酸采样的公共属性 

在5月13日举行的国务院联防联控机制新闻发布会上，郭燕红表示，在大城市建立步行15分钟核酸检测“采样圈”。

15分钟核酸检测“采样圈”有其优势，既有利于公众就近就便接受核酸检测的服务，同时更有利于感染者的早期发现，来提高检测预警的灵敏度，早期发现疫情，有利于疫情的及时控制。

中国现代城市研究中心主任、华东师范大学城市发展研究院院长曾刚在接受21世纪经济报道记者采访时表示，核酸检测成为很多城市现在防疫抗疫的重要措施和关键支撑，取得了一些成效，但也出现了一些问题。其中一个重要的问题就是，大量医务工作者、医疗资源从医院移动到社区核酸检测现场，导致医院由于人手不足，无法提供正常的医疗服务。

曾刚表示，单纯依靠社会力量开展临时核酸检测效率低，且在核酸样本采集、运输、核酸检测结果信息发布等方面，都存在很大的质量管控风险。如何做好核酸采样点常态化运营管理就显得十分重要。核酸检测不能只看短期需求，而且更要考虑到未来长期整体需求情况；不能急于求成，也不能只关心硬件建设，而应该在充分论证和深入研究的基础上，重视核酸检测的常态化运营需求，遵循软、硬件建设并重的原则。

21世纪经济报道记者注意到，目前核酸采样亭的建设有多种形式，包括小区、单位、学校、医疗机构、卫生服务中心、移动采样车、独立采样亭、药店诊所等。建设主体与出资也并非完全由政府主导，涉及的服务和建设人群既有志愿者和公益岗，也有合作的第三方公司。

中国国际经济交流中心首席研究员张燕生告诉21世纪经济报道记者，对市民来说，15分钟核酸“采样圈”确实非常方便，但还要注意的是，核酸供应链中有没有中间人寻租的问题，有没有人获取了非生产性利润发疫情财，有没有腐败、浪费等，这些都是治理问题。

近段时间，一些城市出现核酸检测结果不准确、信息上报不及时等问题。

在张燕生看来。15分钟核酸“采样圈”是一个涉及公共资源配置、公共组织管理、公共卫生保障的专业化、法治化、规范化的工作。现在不少城市更多靠行政组织管理体系推动，可以比较快地执行，但是行政管理人员不够专业、规范和到位，他们既非公共卫生领域专家，也非综合协调领域专家，容易引发冲突对抗。其次，遵循法无授权不可为，一些简单的行政命令缺乏法律依据，非常容易和市民、社区、市场主体等产生直接的矛盾和冲突。再次，要尊重常识、尊重科学、尊重规律，否则就容易造成一件事情的出发点是好的，但得到的结果并不好。以15分钟核酸“采样圈”为例，可以用专业、法治的方式去做，透明的方式，也可以用更加人性化的方式去做，而不是简单的行政方式去做。

曾刚对此也表示赞同，他强调，不能把核酸检测当成一个高度市场化、商业价值丰厚的产业，核酸检测本质上属于公共服务范畴。因此，应该建设好两支队伍，一支是精干的专业队伍，另一支是人数众多的后备队伍。事实上，核酸采样的技术并不复杂，是否可以通过集结60-65岁的退休医务工作者以及护校、医学院学生，将他们纳入核酸检测预备队。在疫情严峻的重要时刻，及时将他们召唤进来，以减轻医务工作者从事核酸检测的巨大压力。

医保基金能否覆盖核酸检测费用？

不仅是大城市，21世纪经济报道记者注意到，不少三四线城市甚至县级市都开始建设15分钟核酸“采样圈”。

对此，曾刚认为，这些城市在规划布局核酸检测点的时候要更慎重一些。奥密克戎的一大特点是传染性强，和人口密度高度相关。一些三四线城市人口密度并不高，对全国整体经济影响也不大，花那么多钱来建设和维护15分钟核酸“采样圈”，有可能出现效果不大但代价较大的现象。从整体来看，现在不少三四线城市公共财政资源紧缺，未来财政负担也不小。因此，要慎重看待15分钟核酸“采样圈”议题，谨防顾此失彼，过多地挤占其他公共卫生财政资源。

来算一笔经济账。

4月宣布实行封控城市的人口达到了1.8亿，占比全国人口比例为13%。如果假设未来每个月全国涉疫人口都保持在这个比例，且常态化核酸检测要求这些城市的居民每48小时进行核酸检测，多人混检8元/人份，全国一个月内因常态化核酸检测所需支出为8*15*1.8=216亿元。即便按照5天/次、混检的形式，以3.4元/人份的混检成本计算，平均每千万人每年费用是24.82亿元。

对比地方财政来看，2021年常住人口过千万的城市中，以杭州和郑州为例，2021年的医保基金收入分别是590.5亿元和200.1亿元，差距明显。对于郑州来说，2021年郑州一般公共预算支出1624.4亿元，其中卫生健康支出117.5亿元。若按照5天/次、混检的形式，以3.4元/人份的混检成本计算，这意味着郑州需花费不少于31.63亿元/年，占全年医保收入的15.81%，或占全年卫生健康支出的26.92%。不难看出，对于医保收入相对较低城市来说，压力较为明显。

对此，中央财经大学财政税务学院院长白彦锋并不建议用全年数据计算。他告诉21世纪经济报道记者，考虑到疫情在一地不可能全年发生、全域发生，也不存在需要每天全员核酸检测的必要性。从全国疫情的发展规律来看，一地的疫情在2个月左右就能够社会面清零。这样一来，这一比例有望降至5%左右，甚至更低。同时，我国疫情管控的经验不断积累，以快制快，未来疫情管控将更为有效，这也会降低医保的支出压力。

此外，白彦锋还强调，医保基金可以在年度之间和区域之间进行调剂使用，从而提高资金支出效率，共渡难关。对于疫情和病毒的发展还需要进一步研判，随着全国疫苗接种人口和有效药的提升，我国的防疫形势也不可能一成不变。

在国务院联防联控机制于5月23日召开的新闻发布会上，郭燕红明确指出，并非要求所有城市都要建立步行15分钟核酸“采样圈”，主要是集中在输入风险较高的省会城市以及人口千万级的城市。

对于无需建立15分钟核酸“采样圈”的三四线城市，在疫情防控、核酸检测等方面，应该如何加强？

曾刚认为，防范新冠肺炎疫情其实有很多种方式，比如适时开展公共环境卫生消杀、重视保持良好的个人卫生习惯等，还可以动员社会力量，通过提供流动服务的方式，满足一定时期一些地区的紧急核酸检测需求。

“如果是通过科学合理的方式推进，长三角一体化等一些区域协调机制也应该发挥作用。因为涉及到核酸检测程序、疫苗等全流程，长三角一盘棋规划是最好的。”张燕生指出。

常态化检测成本小于封控成本

多位受访专家向记者强调在防疫的同时，也要高度关注经济高质量发展。

5月17日，杭州市委常委、副市长陈瑾在接受央视新闻采访时表示，常态化核酸检测的成本是不低的，但与定点式、高强度的封控所带来的经济社会成本相比，这个成本要小得多。大规模的封控会导致经济出现问题，社会面的稳定也会出现问题，这是没法用经济成本来计算的。

分析人士认为，如果能通过在大城市建设15分钟核酸“采样圈”等方式避免再次因为疫情防控出现封城封路的情况，对于减小疫情防控对经济的影响来说大有裨益。

曾刚认为，建立15分钟核酸“采样圈”有助于提升城市的防疫抗疫能力和水平，降低市民染疫和封城的风险，增强安全感，提高产业链稳定程度，对加快城市开放、扩大招商引资规模、恢复经济发展均具有重要的保障作用。 

从数据上看，今年一季度合肥GDP同比增速5.3%，佛山、惠州也达到了5.1%的增速，远高于所处城市群或都市圈的核心城市经济增速。

在张燕生看来，这些城市的经验值得研究。以合肥为例，一个重要的因素是合肥不封城不封路，最起码它没有限制过境卡车、没有拒绝人口的跨区流动，统筹了科学抗疫和经济社会发展，敢担当负责任，一季度的经济增长也没有受到影响。他认为，核心问题是城市主要官员是不是敢负这个责任，既要负防疫责任，也要负经济社会合理发展的责任，还要推动保民生、保市场主体、保动能转型的责任，这本质上是治理体系和治理能力现代化的一场革命。

曾刚还从区域发展的角度建议，充分利用数字化城市建设以及区域一体化的政策平台，推动跨越行政区的医疗资源整合、流动与共享。比如，借助大数据，将人口流动、不同地区人群参加核酸检测的时间等数据进行系统集成，实现城市内部各领域之间、城市与城市之间的信息整合、联动，提供人员流动、核酸检测需求时空适时信息，为高效开展核酸检测提供可靠的信息支撑。同时，还应该发挥全国性协会的优势，冲破行政壁垒对公共卫生资源空间共享的约束，建立科学合理、高效灵活的跨界防疫抗疫共同体。

谈及如何完善治理体系，张燕生表示，究竟是选择走社会组织、行政管理的老路，还是走法治化、专业化、科学化的高质量发展之路，核心问题还是更多的地方政府要勇于担当负责，借着这个机会推动治理体系和治理能力现代化。在他看来，构建国内统一大市场本身就是一场治理革命，就是政府怎么从传统治理模式转向现代治理模式，核心是法治。在抗击疫情中，包括怎么进行现代公共卫生管理、怎么进行现代社会管理、怎么进行现代科学技术研发应用等。

“经历过新冠肺炎疫情后，我们会在现代治理和规则、规制、管理、标准的现代化上一个大的台阶，更加尊重科学、尊重法治、尊重规律和常识。”张燕生说。