下半年是否会增加专项债发行额度？官方回应来了

21世纪经济报道记者杨志锦 上海报道 Wind数据显示，今年上半年全国地方政府新增专项债券规模约3.4万亿元，占已下达3.45万亿元专项债额度的比重接近99%，完成国务院6月底前基本发完的要求。其中，6月份地方发行新增专项债约1.37万亿元，创单月新高。

但后续财政政策发力面临缺“子弹”的问题。财政部部长刘昆6月21日在十三届全国人大常委会第三十五次会议作报告时指出，下一步要加快落实已经确定的政策，加大宏观政策调节力度，谋划增量政策工具，靠前安排、加快节奏、适时加力，继续做好“六稳”、“六保”工作，有效管控重点风险，保持经济运行在合理区间。

近期市场、学界提出的增量财政政策工具包括提高赤字率、发行抗疫特别国债、增发专项债、提前下达2023年专项债额度并在今年发行、利用往年剩余额度发专项债等。

7月14日在财政部2022年上半年财政收支情况新闻发布会上，财政部预算司一级巡视员兼政府债务研究和评估中心主任宋其超在回应“下半年是否还会增加专项债发行额度”的问题时表示：“下半年，我们的重点工作，一是继续做好对地方的工作指导，督促各地做好专项债券发行收尾工作。二是督促地方及时拨付专项债券资金，压实项目单位责任，推动专项债券尽快形成实物工作量。”

他还介绍，今年上半年，专项债券在发行使用方面有如下四个特点：

一是下达时间早。去年12月提前下达新增专项债券额度1.46万亿元，今年3月用于项目建设的新增专项债券额度全部下达完毕，比以前年度平均提早3个月左右。

二是发行进度快。2022年用于项目建设的新增专项债券额度基本发行完毕，比以往年度大大提前。

三是重大项目优先支持。1-6月，已发行的新增专项债券共支持超过2.38万个项目，其中在建项目约1.08万个，新建项目约1.3万个。

四是撬动投资作用明显。1-6月，各地共安排超过2400亿元专项债券资金用作重大项目资本金，有效发挥政府投资“四两拨千斤”的撬动作用。

据此计算，上半年专项债用作资本金的比例为7%。专项债用作资本金源于《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，该通知明确，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。

具体而言，对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。后范围扩宽，专项债作资本金的比例上限明确为25%。

从实际情况来看，专项债作资本金的比例远低于上限。江西省财政厅债务管理处课题组近日在《债券》杂志发文分析称，原因主要有三点：一是政策红利出台后，有些在建项目存在谋划时间不充分的情况；二是由于行业间信息不对称，业主单位、审计部门和财政部门有时存在信息交互不畅的情况。

三是不同年度的政策可能出现变化，需要结合当年实际情况进行调整。从提出可以运用专项债券作为资本金及进行项目配套融资，到进一步扩大专项债券作为资本金的领域及额度，各地消化政策、再运用政策会有一个过程，也需要结合新政策对项目实施计划进行调整。

前述通知首度明确专项债项目可以组合使用“专项债+市场化融资”的模式，并明确了相关融资如何偿还。

通知表示，积极鼓励金融机构提供配套融资支持。对于实行企业化经营管理的项目，鼓励和引导银行机构以项目贷款等方式支持符合标准的专项债券项目。鼓励保险机构为符合标准的中长期限专项债券项目提供融资支持。允许项目单位发行公司信用类债券，支持符合标准的专项债券项目。

通知还明确，组合使用专项债券和市场化融资的项目，项目收入实行分账管理。具体而言，项目对应的政府性基金收入和用于偿还专项债券的专项收入及时足额缴入国库，纳入政府性基金预算管理，确保专项债券还本付息资金安全；项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任，在银行开立监管账户，将市场化融资资金以及项目对应可用于偿还市场化融资的专项收入，及时足额归集至监管账户，保障市场化融资到期偿付。

宋其超介绍，上半年财政部门积极引导项目单位与商业银行对接，对偿还专项债券本息后收益仍有剩余的项目，项目单位可根据剩余专项收入情况申请市场化配套融资。1-6月专项债券项目市场化配套融资超过5300亿元，对带动扩大有效投资发挥了重要作用。 

近年来，一些地方已在积极实践专项债配套融资政策。四川省预算报告披露，2021年四川发行新增地方政府专项债券1854亿元，用好专项债券用作项目资本金和组合融资政策，拉动投资5000亿元左右。据此计算，专项债发行规模与拉动投资规模的比例大约为1:3。

（统筹：马春园）