“双减”一周年｜专访张海鹏：校外培训监管立法要建立“四张清单” 确保公益性同时保留弹性

21世纪经济报道王峰、实习生韩甜报道  “双减”即将迎来一周年，校外培训监管一直是热议话题。

一年来，我国校外培训机构监管在厘清监管思路、建立监管组织、完善监管制度方面取得显著进展，但在构建长效的法治化体系方面仍有完善空间。

7月5日印发的《国务院2022年度立法工作计划》提出，推动校外教育培训监管立法。校外培训监管如何从政策主导向法律治理转变？21世纪经济报道专访了西南大学法学院副教授张海鹏。

张海鹏认为，校外培训机构监管能否取得成功，关键在于能否正确认识校外培训教育的功能作用，并采取针对性的监管措施，进而在校外培训治理中实现善治。

（西南大学法学院副教授张海鹏 受访者供图）

他认为，校外培训的监管方式要从管控为主转向堵疏结合，要看到培训教育在集聚教育资源、完善教育结构、构建学习型社会、形成人力资源优势等方面的重要作用。校外培训的监管重点要从主体管制转向行为规制，针对各类培训机构建立起基于行为、内容的动态监管体系。

校外培训机构监管可引入清单管理模式，借助制度、权责、负面及底线四张清单，通过加强相关立法、厘清监管权限、降低准入门槛、健全运营要求进行制度优化，从而实现校外培训机构的长效监管。

从政策干预迈向法律主治

《21世纪》：目前我国校外培训机构监管的主要依据是什么？ 

张海鹏：我国的校外培训机构监管经历了较长的发展历程且主要以政策文件为依据开展活动。以2018年8月国办公布《关于规范校外培训机构发展的意见》为标志，尤其是2021年中办、国办公布《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《双减意见》）以来，校外培训机构进入强监管阶段，针对校外培训机构的专门政策文件大幅增多。

内容层面，围绕校外培训机构的准入条件、运营要求、配套举措、监管机制等方面建立了全面的制度规范。实践层面，以政策为指引的大规模、高强度专项治理行动在全国范围内开展。

（当前主要校外培训机构监管政策文件 来源：公开信息）

《21世纪》：如何评价当前的监管模式？

张海鹏：总体而言，当前的校外培训机构监管取得了长足进步。

从监管思路看，确立了学科培训和非学科培训分类管理的思路，并与校内教育改革协同推进。从监管主体看，成立了专门的校外教育培训监管司，并建立多部门联合执法机制，形成稳定的监管组织。从监管内容看，围绕校外培训机构的行业准入、教学内容及日常管理等多个维度制定了全面的政策规范。从监管实效看，大量不合格机构被取缔关闭、中小学教师兼职现象得到有效遏制、培训机构的培训内容与行为不断优化改善。

另一方面，当前的校外培训机构监管仍有完善空间。监管方式上，当前仍主要通过专项治理行动进行集中整治，呈现出阶段化和选择性特点。监管举措上，当前主要通过设置更高的准入门槛、更细的运营标准、关闭不合格机构等来促使培训机构合规经营，总体上属于以防堵为主的管控模式。

为实现校外培训机构治理现代化，应以“双减”政策的发布与实施为背景，进一步优化理念与制度，建立统一性、长效性与灵活性相结合的校外培训监管机制。

《21世纪》：《国务院2022年度立法工作计划》提出“推动校外教育培训监管立法”，目前与校外培训监管相关立法的情况如何？

张海鹏：当前关于校外培训机构监管的立法尚显薄弱，与校外培训机构治理密切相关的立法主要有《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》《未成年人保护法》三部。

这三部立法中涉及校外培训机构监管的条文为数不多，尚未建立起完善的监管制度体系。例如，《民办教育促进法》仅在第12条、26条涉及培训机构的准入审批和培训证书。《未成年人保护法》仅在第33、38和41条分别规定，校外培训机构不得对学龄前未成年人进行小学课程教育，学校、幼儿园不得与培训机构合作为未成年人提供有偿辅导课程，校外培训机构应做好未成年人保护工作。

于规范内容言，涉及校外培训监管的立法规定较为原则、抽象，缺乏明确性与可操作性。例如，虽然《民办教育促进法》第65条将“其他民办教育机构”纳入民办学校，但《民办教育促进法》及其实施条例均主要围绕学历教育民办学校展开，并无关于校外培训机构的具体操作性规定。

依据政策文件的专项治理可在短期内取得明显效果，我国校外培训机构的治理还应从政策干预迈向法律主治，形成稳定、持续的常态化监管。

构建校外培训机构监管“制度清单”

《21世纪》：校外培训监管立法已经具备了坚实的政策基础，下一步如何从政策向法律转变？

张海鹏：应以当前的校外培训机构监管政策为基础，通过政策的法律化程序形成完善的法律制度体系，从而构建出校外培训机构监管的“制度清单”。

一方面，尽快制定校外培训机构专项立法。在立法内容上，可围绕商业和教育两个维度展开。商业层面主要涉及培训机构的行政审批、设立登记、场地安全、广告宣传、信息公开、财务管理等；教育层面主要包括班级人数限制、教师资格要求、教学材料审核等。

另一方面，在制定专项立法的基础上，修订完善其他相关立法。例如，在《教师法》修订时，应对中小学教师兼职问题予以回应，从而为专项立法中的师资要求提供上位法依据。此外，在公布《中小学生校外培训服务合同（示范文本）》的基础上，还应通过规范性文件就校外培训服务合同的必须记载及不得记载事项予以明确，从而强化消费者的权利保障，避免相应纠纷。

《21世纪》：校外培训监管涉及多级政府和多个部门，如何厘清监管主体之间的权限？

张海鹏：厘清校外培训机构的监管权限可从横向和纵向两个维度展开，从而明确校外培训机构监管的“权责清单”。

横向层面，应首先厘清教育行政部门、市场监管部门、人力资源和社会保障部门等各个行政部门的具体职责。例如，根据谁审批谁监管的原则，教育行政机关是学科类培训机构的审批机关，主要负责学科类培训机构的监管。但无论学科类还是非学科类培训机构，其均系从事教育服务活动，当其产生纠纷时社会公众也通常要求教育行政部门给予回应。因此，教育行政部门对于非学科类校外培训机构也应具有一定监管权限。

纵向层面，应厘清各级地方政府的职责权限。当前的校外培训机构监管主要由中央政府进行宏观调控和引导，地方政府负责具体政策的落地实施。但我国地域广阔，东部与西部、城市与农村等不同地区校外培训的发展状况不尽一致，其与学校教育的关系也存在差异。因此，地方政府不应只是国家监管政策的具体执行者，而是应在校外培训机构监管上享有一定自主权限。

“宽进严管”是必然选择

《21世纪》：“双减”后，“补习热”大大降温，但社会上仍然存在校外培训的需求，未来如何建立既摒弃非理性补习又满足学生需求的准入机制？

张海鹏：合理的准入标准对于保障培训教育质量、保护公共利益具有重要意义。但对市场准入予以过度限制，不仅不会规范行业竞争秩序，反而导致教育培训产业中产生行业垄断、地区性行政垄断。因此，有必要在科学研究的基础上适度放开、降低准入门槛，探索建立校外培训机构监管的“负面清单”。

首先，适当放开校外培训机构的审批限制。从理论上看，校外培训机构的法人类型与其公益属性并非全然对应，即使是营利性的校外培训机构，其合法经营行为同样具有补充学校教育的功能。保障其公益性的核心不在于设立环节的法人类型选择，而在于实际运营环节的有效规范。从实践上看，一些偏远地区原本并无校外培训机构，因此不宜一刀切，从而使这些地方的学生具有获得一定补充性教育资源的机会。

其次，适当降低校外培训机构的准入要求。为了防止大量的小型培训机构及个体培训老师转入“地下”经营，使监管变得更加困难，在满足日常经营、确保安全底线的前提下，可适当降低开办资金和场地面积等准入标准。

再次，适度放宽分支机构的审批要求。大型培训机构的教职员工通常在各个教学点灵活调配，为将所有培训机构（含教学点）纳入监管范围，可要求在审批区域外增设教学点必须经过批准，而在审批区域内增设只需备案即可。

《21世纪》：校外培训机构曾出现大量“跑路”“爆雷”现象，侵害学生、教师权益，立法应该怎样贯彻底线思维？

张海鹏：在准入环节实行“负面清单”管理的模式下，“宽进严管”是校外培训机构监管的必然选择。在以现行政策为基础构建法律体系时，应借鉴域外经验并结合我国实践进一步梳理现行规范，制定出清晰的“底线清单”，使其既能激发市场活力又能确保公益底线。

一方面，有必要从招生、收费、教学等方面梳理出校外培训机构在运营环节的行为底线，为其提供明确指引。例如，由于校外培训机构工作人员侵害未成年人权益的现象日益凸显，应该贯彻预防式立法理念，建立校外培训教师的行业禁入制度并强化培训机构的入职审核义务。又如，现行政策中关于校外培训机构主要人员、收费退费及法律责任等方面的规定过于简单，有必要进一步充实完善。同时，外培训机构行为底线的设置应在确保公益性基本要求的同时保留一定弹性，从而避免“去监管-危机-严监管”的恶性循环。