南财快评:缓解证券违法行为人“没钱赔”问题,民事赔款优先原则落地

南财快评缪因知 2022-08-01 16:05

中国证监会、财政部7月29日公布了《关于证券违法行为人财产优先用于承担民事赔偿责任有关事项的规定》。这项制度被市场期盼已久,对于提高投资者实际获赔率、降低上市公司等主体的实际负担,有积极意义。

证券违法行为通常会产生两种货币责任,一种是证监会施加的行政罚款,另一种是法院判决或调解作出的民事赔偿款(理论上还有刑事法庭判决的罚金,但较少见)。由于查证技术方面的原因,普通的民事原告实际上基本上难以自行证明证券违法行为的主要形式虚假陈述、内幕交易、操纵市场等行为的存在,而须依赖专业监管执法者的先期调查结论。故而,实践中,对证券违法行为的行政处罚及执行一般远远早于民事判决或调解。

这会导致的问题是:实施证券违法行为的主体交完罚款就没钱再支付赔偿金了。很多证券违法行为人本身境况就不佳,违法行为被曝光后,声誉下滑,业务垮塌,交完罚款后已经囊中羞涩,甚至躺平进入破产程序。等到民事赔款执行时“要钱没有,要命有一条”,反而损害了民事判决的权威。

新《证券法》于2020年3月施行后,上述矛盾实际上是加剧了。一方面,罚款标准大幅度提高。例如,发行人在其公告的证券发行文件中隐瞒重要事实或者编造重大虚假内容的,处以非法所募资金金额百分之十以上一倍以下的罚款。

另一方面,赔款额也由于代表人诉讼推行等因素而飙升。2020年,证券代表人诉讼制度开始推行。2021年11月康美药业案开创式地采用了美国式集团诉讼的“原告自动添加”模式,判决赔偿额出现了将近25亿元的天价。被告“钱不够用”的问题越发地现实。

《关于证券违法行为人财产优先用于承担民事赔偿责任有关事项的规定》本身具有法律依据。其实,早在2005年《证券法》就已经规定违法行为人财产不足以同时支付民事赔款、行政罚款、刑事罚金时,先承担民事赔偿责任。然而,《行政处罚法》规定罚款由当事人直接通过银行等支付系统转国库,证监会无权自行暂扣罚款备用。由于缺乏和财政部的制度衔接,证监会也无权直接从国库拿钱来弥补投资者。所以该优先规则一直没有落地。这次的新规定通过允许证监会向财政部提出退库申请、把钱从国库里拿出来,可谓最终突破了制度的难点。

具体而言,根据这一新规定,获得胜诉判决或者调解书,并经法院强制执行或者破产清算程序分配仍未获得足额赔偿的投资者,可以向证监会提出书面申请,请求将违法行为人因同一违法行为已缴纳的罚没款用于承担民事赔偿责任。证监会每半年向财政部申请一轮退库,让财政部把已经进入国库的钱给退出来。这一流程由证监会进行中转,看似复杂,实际上可以更有效率地审核相关资料。

这一跨部委的举措应该说是挺不容易的。这意味着:当被告的钱不够履行法律文书时,优先满足具体的个人(包括法人投资者),而不是给国家。被告确实没钱时,原告得自认倒霉,但是对被告已经交的罚款,政府会全部返还出来先用于实现投资者的法定受赔权。

当然,如果政府已经收缴的罚款不足以弥补未受偿赔款的缺口,投资者也只能另想办法。赶上符合条件的多人同时申请、僧多粥少时,大家按比例受偿退付金。政府返还的罚款也不是仅仅返还而已。退库之后又发现违法行为人财产的,证监会应当继续将违法行为人财产收缴入库,填补政府退库的损失。

证监会公布的立法说明指出:这一举措的背景是“落实中央巡视反馈意见,践行以人民为中心的发展思想”。较之2022年4月颁布的征求意见稿,正式落地的规则改动的条文不少,对未采纳的意见也具体说明了法律依据方面的理由。说明社会意见征求并非走过场,在程序法治维度也很值得赞赏。

总之,关于证券违法行为人财产优先用于承担民事赔偿责任的规定,既具有保护投资者、给投资者发实惠的功效,也有力地贯彻了《证券法》,可谓证券市场的一件大好事。

(作者系中央财经大学教授)

(作者:缪因知 编辑:李靖云)