国家卫健委：“十四五”我国将进入人口负增长阶段，引导人口有序流动

21世纪经济报道记者 尤方明 北京报道 8月1日，《求是》杂志刊发署名为中共国家卫生健康委党组的文章《谱写新时代人口工作新篇章》。

文章指出，新时代我国人口发展面临着深刻而复杂的形势变化，人口负增长下“少子老龄化”将成为常态。一是随着长期累积的人口负增长势能进一步释放，总人口增速明显放缓，“十四五”期间将进入负增长阶段。二是生育水平持续走低，近年来总和生育率降到1.3以下，低生育率成为影响我国人口均衡发展的最主要风险。三是老龄化程度加深，预计2035年前后进入人口重度老龄化阶段（60岁以上人口占比超过30%）。四是家庭小型化，2020年平均家庭户规模降至2.62人，较2010年减少了0.48人，养老和抚幼功能弱化。五是区域不平衡，一些生态脆弱、资源匮乏地区人口与发展矛盾仍然比较突出。

面临人口发展新形势，2021年6月，中共中央、国务院印发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称《决定》），实施三孩政策及其配套措施。

中共国家卫生健康委党组提出，要全力推动《决定》各项任务落到实处，强调完善和落实积极生育支持措施、提及加快发展普惠托育服务体系、着力构建生育友好的社会环境等工作的重要性。

“鉴于以上趋势，优化生育政策、促进人口长期均衡发展的任务更重、要求更高、难度更大，需要付出长期艰苦的努力。”国家卫健委在文章中指出。

中国人民大学人口与发展研究中心研究员、中国人民大学人口学系主任杨凡在接受21世纪经济报道采访时表示，为进一步释放生育政策潜力，未来应当在四个方面持续用力。

一是降低养育成本，加快婴幼儿照护服务体系建设，加快发展普惠性托育服务。二是促进教育公平，深化校外培训机构治理，有效降低课外培训费用。三是支持女性就业，减少女性就业歧视和职业发展障碍，探索产假和育儿假的改革。四是强化家庭支持，研究制定有利于婚育的税收、住房、社会保障等支持政策。各项政策要细化，增加可操作性和政策力度。

努力实现人口规模适度

正如国家卫健委的文章所言，低生育率成为影响我国人口均衡发展的最主要风险。

近年来，我国出生人口持续下降，2021年延续了这一趋势。《2021年我国卫生健康事业发展统计公报》显示，2021年出生人口1062万人，较2020年下降138万人。

杨凡表示，受到育龄妇女规模、结构和生育意愿降低等多种因素叠加的影响，我国出生人口近些年来持续下行。2016年与2017年，受“全面两孩”政策影响，我国出生人口一度反弹，但由于政策释放效应逐步减弱，出生人口重新回落。

导致出生人口下降的重要因素之一是育龄妇女生育意愿继续走低。2021年国家卫生健康委调查显示，育龄妇女平均打算生育子女数为1.64个，低于2017年的1.76个和2019年的1.73个，作为生育主体的“90后”、“00后”仅为1.54个和1.48个。

杨凡告诉21世纪经济报道，生育、养育和教育孩子的成本逐渐增加，抑制了人们的生育需求。经济负担重、子女无人照料、女性难以平衡工作和家庭的关系，这些因素直接降低了人们的生育意愿。在生育意愿较低的情况下，即使政策进一步放松，生育率也难以回升。

低生育水平亦与生育推迟进度效应，即婚育年龄的推迟相关。中国人口与发展研究中心发布的研究结果显示，在2016年，全国范围内育龄妇女平均初婚年龄为26.3岁，彼时瑞典、西班牙等国已超32岁。

“从世界一些已经完成生育模式转变国家的规律来看，我国目前尚处于生育推迟的初期，生育率下降的趋势还会持续一段时间。”杨凡说。

在出生人口持续下行的背景下，如何把我国人口数量红利转向为更长久的质量红利，成为现实考虑。

中国人民大学人口与发展研究中心副主任宋健曾在国家卫生健康委召开的新闻发布会上介绍，改革开放以来，中国充分抓住了劳动年龄人口占比特别高的人口红利机会窗口期，促进了中国经济社会的迅速发展。随着近年来少儿人口比例持续下降，老年人口比例上升迅速，中国目前虽仍然处在人口红利机会窗口期，但是这个窗口期即将关闭。

国家卫健委在上述文章指出，必须强化战略意识，深刻认识人口发展事关长远、事关经济社会发展全局，始终将人口发展纳入现代化建设两个阶段战略安排中统筹考虑，最大限度发挥人口因素的能动作用，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供人力资本支撑和内需支撑。

为此，国家卫健委提出，要树立系统观念，兼顾多重目标，正确处理当前与长远、总量与结构、人口与资源环境的关系，努力实现人口规模适度、素质较高、结构优化、分布合理的均衡发展状态。重视区域协调，在一些人口与发展矛盾比较突出的地区，精准做好各项管理服务，引导人口有序流动、合理分布，维护民族和边疆地区稳定安全，进一步巩固脱贫攻坚和全面建成小康社会成果。

杨凡表示，人口是基础变量、慢变量，低生育率、负增长和老龄化等趋势在较长一段时间内难以扭转，因此需要在提升劳动力素质与经济结构转型升级方面协同发力。改革开放以来，提高人口素质的基本国策已经成功贯彻，我国居民的受教育状况已大幅度改善，劳动力素质已经有了很大提高。与此同时，劳动力状况的特征和变动也对经济发展提出新的要求。需要加快建设实体经济与人力资源协同发展的产业体系，使经济结构充分吸收大幅增加的素质型劳动力，进一步发挥人口质量型红利。

加快发展普惠托育服务体系

21世纪经济报道记者注意到，自《决定》发布后，各地各部门先后出台各项鼓励生育的政策措施，其中延长产假颇为常见。

国家卫健委在上述文章中也提出，我国人口工作取得显著成效。一些地方积极探索发放生育津贴、育儿补贴等。各地普遍延长产假60天以上，设立15天左右的配偶陪产假、5—30天不等的父母育儿假。探索完善公租房等住房保障政策，向符合条件的多子女家庭倾斜。

关于优化生育休假制度，杨凡具体提出三点建议。一是继续鼓励各地实施父母双方共同休假的育儿假制度，特别是在父亲陪产假的基础上增设父亲育儿假。这项制度能保障男职工的权益，平衡家庭的育儿分工，减少对女性的职场歧视，也有利于孩子的健康成长。

二是因地制宜制定假期用工成本分担机制。对于生育假期间的经济支持，国际上通行的做法是在社会保障计划中设立专门的保险项目，成本由雇员、雇主和政府共同分担。生育保险的成本分担机制需要与各地经济发展水平、人口状况、财政状况和假期长度设计等要素紧密联系，不宜“一刀切”，要给地方足够的自主权和弹性空间，在探索中逐步完善分担机制。

三是增强生育休假制度的弹性。可以采取部分时间休假制、间歇性休假、家庭自主安排夫妻双方休假额度等弹性休假方式，以满足不同家庭的多样化需要。

国家卫健委的文章同时要求，加快发展普惠托育服务体系。具体体现在：落实“十四五”托育服务发展规划，积极实施公办托育服务能力建设项目和普惠托育服务专项行动。鼓励和支持有条件的幼儿园招收2—3岁幼儿。加大专业人才培养、在职人员培训和教材建设力度，依法逐步实行托育从业人员资格准入制度。创建全国婴幼儿照护服务示范城市。推动实现2025年每千人口托位数达到4.5个的规划目标。加强综合监管，坚决守住安全和健康的底线。

21世纪经济报道梳理发现，在万亿GDP城市中，至少有成都、深圳、广州、佛山、东莞、济南、西安、合肥等8座城市，在“十四五”时期提出了高于4.5个/每千人口托位数（即全国平均水平）的目标。

杨凡表示，自2019年5月国办发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》以来，我国3岁以下婴幼儿托育服务的发展速度较快。以家庭为基础、政府引导、部门协作、多方参与，充分运用各种资源共同来解决婴幼儿托育服务难题的发展方向已经形成，但仍面临总量供给不足、服务模式内容较为单一、服务质量参差不齐等挑战。

下一步应当细化完善法规制度，涵盖机构的服务评估标准，从业人员的准入资格、评价和退出机制，软硬件环境的标准等内容；为托育服务行业的发展提供税收优惠、专项补贴、岗位设置等政策支持；从需求侧出发为各家庭提供多样化的婴幼儿照护服务；同时结合信息化的发展趋势，为服务内容、服务提供方式、监管监测等方面提供支撑。