破解普惠托育和学前教育难点 规范体系和保障机制有待完善

2021年6月，中共中央、国务院印发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，对做好新时代人口工作作出全面部署。

作为《决定》的配套举措，国家卫生健康委、国家发展改革委等17部门《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》（下称《指导意见》）于8月16日发布，将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，切实解决家庭后顾之忧。

《指导意见》从发展普惠托育服务体系，加强优质教育资源供给等方面提出几十项具体措施。在很多地方，孩子的托育、学前教育耗费精力多、经济成本高，实行普惠托育和学前教育，有利于缓解“不敢生、不想生”问题。

不过，专家指出，普惠托育和学前教育目前进展不一，且自身发展亟需理顺机制，普惠托育需要完善准入门槛，吸引更多社会力量，普惠学前教育需要完善财政经费保障机制。

完善托育标准规范体系

《指导意见》提出，增加普惠托育服务供给，降低托育机构运营成本，提升托育服务质量。

2020-2022年，发展改革委、卫生健康委持续开展了普惠托育服务专项行动，下达中央预算内投资20亿元，带动地方政府和社会投资超过50亿元，累计新增托位20万个，推动增加普惠性托育服务有效供给。

据新华社报道，“十四五”时期正是发展普惠托育的“窗口期”。中国人口与发展研究中心预测显示，这一时期出生人口会比“十三五”平均每年少200万以上。“这正好为合理调配幼儿园学位和托位、推进托育服务体系建设创造了条件。”中国人口与发展研究中心主任贺丹说。

今年初，各地陆续发布未来几年普惠性托位建设目标。21世纪经济报道梳理发现，北京、上海、天津、江西、青海等省份近日发布的指标，均为每千人口托位数不少于4.5个，广州市提出到2025年达到5个，浙江省提出今年新增托位5万个。

“但是我国现代托育服务体系毕竟是从无到有，起步较晚，这两年虽然取得了一定进展，截至2021年底，每千人口托位数是2.03个，距离‘十四五’期末要达到4.5个目标还有不小的差距，与人民群众的期盼也有一定距离。”在8月17日国家卫生健康委新闻发布会上，国家卫生健康委人口家庭司监察专员杜希学说。

对此，《指导意见》从增加供给、降低成本等方面提出了针对性举措。《指导意见》提出，2022年，全国所有地市要印发实施“一老一小”整体解决方案。拓展社区托育服务功能，完善婴幼儿照护设施等基本公共服务设施。支持有条件的用人单位为职工提供福利性托育服务。加快制定出台家庭托育点管理办法。

《指导意见》还提出，“十四五”时期，拓宽托育建设项目申报范围，中央预算内投资加大支持力度给予建设补贴，落实社区托育服务发展税费优惠政策，鼓励社会资本设立托育服务事业发展基金，向托育行业提供增信支持，落实疫情期间托育企业纾困政策等。

普惠托育，是大多数家庭的需求。在北京、上海等一线城市，市场化托育机构每月收费在6000元以上，很多家庭难以负担。

在8月17日新闻发布会上，国家发展改革委社会发展司副司长、一级巡视员郝福庆说，“普惠，就是着力增加普惠性服务。发展公办托育机构，鼓励社会力量来投资，支持用人单位举办，建设社区服务网点，探索家庭托育模式，有条件的幼儿园也可以向下延伸2-3岁的婴幼儿，通过以上多种渠道，鼓励多方参与，有效扩大普惠性的托育服务供给。”

在北京经营一所家庭托育点的韩阳（化名）告诉21世纪经济报道，他每月向家长收费4000元，这是一个普惠的价格，他周边的市场化托育机构的收费在每月7000元左右。

韩阳收费较低的主要原因，一是他将托育点设在了民宅里，租金便宜，二是他没有招聘员工，除了他自己全职带娃，间或有一两名家长来做义工。

然而，韩阳的经营面临很大的不确定性，因为他的托育点设在民宅里，没法登记注册企业或民办非企业单位。“托育点没有合法身份，一方面随时面临被查处，另一方面也会让家长心里不放心。”他说。

他曾和社区居委会探讨，在居民服务中心划出一块区域经营托育点，这样可以扩大面积和招生规模，但居民服务中心同样无法登记注册。

《指导意见》提出加快制定出台家庭托育点管理办法，有望解决韩阳这样的家庭托育点的身份难题。

事实上，杜希学介绍，托育的标准规范体系正在有序完善。2019年以来，卫生健康委会同有关部门先后制订印发了托育机构设置标准、管理规范、登记和备案办法、保育指导大纲、婴幼儿伤害预防指南、营养喂养指南、消防安全指南、托育机构负责人和保育人员培训大纲等，修订了保育师等托育相关国家职业技能标准，特别是积极支持和指导地方做好行业服务管理工作。

优化完善财政补助政策

学前教育“入园难、入园贵”也是困扰年轻人生育意愿的问题，但近年来在各级政府大力投入下，普惠性学前教育覆盖率快速提高，这个问题已得到明显缓解。

我国学前教育已基本普及。教育部数据显示，2021年全国幼儿园数达到29.5万所，在园幼儿数达到4805.2万人，全国学前三年毛入园率2021年达到88.1%。

学前教育资源结构也发生格局性变化，2021年全国普惠性幼儿园达到24.5万所，占幼儿园总量的83%，其中公办园12.8万所。2021年全国普惠性幼儿园在园幼儿占比达到87.8%，其中12个省份超过90%，农村普惠性幼儿园覆盖率达到90.6%。

学前教育普及普惠水平还需要继续提高。《指导意见》提出，继续实施“十四五”学前教育发展提升行动计划，健全政府投入为主、家庭合理分担、其他多渠道筹措经费的机制，优化完善财政补助政策，逐步提高学前教育财政投入水平，健全学前教育资助制度。

中国教育科学研究院研究员储朝晖告诉21世纪经济报道，2008年，他在参与《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》制定论证时，曾测算学前教育经费占地方教育经费比例要达到9%。

“但直到目前，除了北京、上海等发达地区，很多地方都还没有做到。”储朝晖说。

国家督学、中国民办教育协会会长刘林也对记者表示，调研发现，很多民办幼儿园重新登记注册为普惠性幼儿园后，有的地方出于经济压力，要么没有出台普惠性幼儿园经费保障制度，要么实际的生均补贴标准过低。

经费保障不到位，会直接导致普惠学前教育学位的开拓，尤其是幼儿园教师待遇难以提高，影响幼儿园保育质量。目前，很多地方存在公办幼儿园教师入编难，公办园与民办园教师、在编教师与无编制教师同工不同酬等问题。

“缺乏经费保障，势必会影响幼儿园教师招聘、工资待遇的保障，所以真正重视学前教育，需要完善经费保障，尤其是民办普惠幼儿园的财政经费补贴要到位。”储朝晖说。

一些地方已经开始行动。9月1日起，《广东省普惠性民办幼儿园认定、扶持和管理办法》就将实行。《管理办法》明确提出，对普惠性民办幼儿园参照全省公办幼儿园生均公用经费财政拨款标准给予经费补助，鼓励有条件的地区适当提高补助标准，对考核优秀的普惠性民办幼儿园发放综合奖补。

“三孩”政策对未来学前教育资源的配置提出了挑战。在4月26日教育部新闻发布会上，教育部基础教育司司长吕玉刚表示，要多渠道扩大普惠性资源。

“推动各地根据需求的预测，完善普惠性学前教育的保障机制，重点在农村地区、城镇新增人口地区加强幼儿园的建设，新建、改扩建一批公办幼儿园，鼓励支持国有的企事业单位，包括军队、高校、街道、农村集体举办各种类型的公办幼儿园，积极扶持民办园提供普惠性的学前教育服务。”他说。