21深度丨两网着手解决数千亿新能源补贴拖欠 三峡能源们的好日子要来?
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2022-08-19

21世纪经济报道记者 彭硕 北京报道 新能源补贴拖欠难题有望向彻底解决迈出一大步。

8月17日,21世纪经济报道记者从行业权威人士处获悉,国家电网和南方电网将陆续分别成立北京和广州可再生能源发展结算服务有限公司,统筹解决可再生能源发电补贴问题。

此前,南方电网已于8月11日发文称,决定成立广州可再生能源发展结算服务有限公司(简称:“广州新能源结算公司”或“结算公司”),新公司主要职责协助组织可再生能源发电项目补贴清单审核,以及负责对补贴资金缺口开展专项融资等。

上述动作的背景是,可再生能源补贴拖欠资金缺口累积数额巨大。

据中信建投、天风证券此前预计,至2021年末,国内拖欠资金累计在4000亿元以上。另据风能专委会综合各项因素测算,截至2021年底,可再生能源发电补贴拖欠累计约4000亿元,预计2028年电价补贴缺口达到峰值。

业内普遍观点认为,通过电网牵头成立新公司向市场融资,或为解决上述资金拖欠问题往前推进一大步。

中国新能源电力投融资联盟秘书长彭澎预计,南方电网成立新公司的举措得到了更高层级部门的批准与授意,通过市场化融资手段补足现有的资金缺口,未来可再生能源基金有富余了以后再去还这些钱。

中国有色金属硅业分会专家委副主任吕锦标则表示,通过债券等金融工具是当下解决上述缺口的最可行路径。

其认为,2016年就有企业倡导过类似手段。但长远来看,问题的根本解决,还是要靠可再生能源基金征收标准提高等手段扩大收入,以解决新能源补贴“收不抵支”的问题。

新能源补贴拖欠成“顽疾”

发电补贴拖欠是可再生能源发展过程中一大历史遗留问题。

为了鼓励新能源产业发展,2006年,《可再生能源法》颁布实施,国家开始对可再生能源发电实行基于固定电价的补贴政策。

2011 年,《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》发布,可再生能源发展基金成立,其被专门用于可再生能源补贴。

再生能源发展基金的资金来源主要包括两项:国家财政公共预算安排的专项资金,以及向电力用户征收的可再生能源电价附加费,其中,可再生能源电价附加费是基金资金的最主要来源。

电价附加征收费的标准近年来已基本固定。 根据2016年1月财税〔2016〕4号文,2016年1月1日起,将各省(自治区、直辖市,不含新 疆维吾尔自治区、西藏自治区 )居民生活和农业生产以外全部销售电量基金征收标准,由每千瓦时1.5分提高到每千瓦时1.9分,此后该标准再未发生变化。

然而,由于可再生能源产业发展过快,以可再生能源电价附加费为主体收入的再生能源发展基金增速难以跟上补贴的规模增速,成为了补贴资金缺口的关键要素。

协鑫集团方面此前提交的一份两会提案内容显示,2015年,我国可再生能源补贴资金缺口累计逾400亿元。此后其缺口以每年新增数百亿到上千亿规模累积。

中信建投研报数据显示,2021年末,可再生能源补贴资金缺口累计欠补4357亿元。单看2021年数据,2021年可再生基金实收金额仅882亿元,应发金额1907亿元,2021年单年度新增缺口高达1016亿元。

风能专委会提供的数据显示,截至2021年底,可再生能源发电补贴拖欠累计约4000亿元。另外值得一提的是,尽管2021年,随着光伏、风电先后进入平价时代,每年新增可再生能源补贴规模不再增加,但存量的电站依旧每年产生补贴费用,短期内缺口仍继续增加。

风能专委会综合各项因素测算则得出,预计2028年电价补贴缺口将达到峰值。

 

 (图来自中信建投研报)

除了“开支过大”,自备电厂、地方电网用电等常年征收率不足,也是造成可再生能源补贴缺口不断扩大的重要。

根据SOLARZOOM测算,2016-2019 年实际征收的可再生能源基金比例仅在65-70%左右维持。

落基山研究所中国电力组总监刘雨菁向记者介绍征收率不足的部分原因,“比如很多工厂自备电厂,自己发电自己用电,他们的钱就不用交了,这部分资金是个很大的体量。” 

缺口能否彻底解决?

今年以来,可再生能源补贴问题屡次出现在国家相关部门的政策文件中。

3月24日,国家发改委、国家能源局、财政部近日发布《关于开展可再生能源发电补贴自查工作的通知》,决定在全国范围内开展可再生能源发电补贴核查工作,进一步摸清可再生能源发电补贴底数。

根据文件,自查对象包括电网和发电企业,范围为截止到2021年12月31日已并网有补贴需求的全口径可再生能源发电项目,主要为风电、集中式光伏电站以及生物质发电项目。填报截止时间为4月15日。

“我们认为国家肯定是希望能够一次性解决整体的问题,主要办法就是通过核查把一些原来已经领了补贴但其实不具备领补贴资格的项目清理出去,现在等着看核查结果怎么样。”彭澎如此分析预判。

21世纪经济报道记者了解到,以隆基绿能(601012.SH)为代表的部分光伏企业已经在能源局网站上填写了上述自查资料。

同一日内,财政部网站发布《2022年中央政府性基金支出预算表》显示,今年“其他政府性基金支出”中的“中央本级支出”一栏数额高达4528亿元,较去年增加3600亿元,增幅达3.88倍。外界普遍将其解读成这笔钱将被解决新能源存量补贴问题。但截至目前,官方尚未证实这笔钱的具体流向。

联系到此次两电网成立新能源结算公司,国家希望彻底解决新能源补贴缺口问题的意图更加明显。

厦门大学教授林伯强对此认为,上述其他政府性基金支出中的中央本级支出数额中的4528亿元可能将直接进入新能源结算公司,由结算公司来彻底解决这个问题。

彭澎则表示,上述资金可能有一部分将进入结算公司,新公司主要资金还是要在市场发债进行筹集。

林伯强和彭澎一致认为,成立结算公司为彻底解决资金问题寻得了一条出路。

彭澎指出,结算公司先在市场上借钱发放拖欠的补贴,后期当新能源补贴基金后期有富余之后,再去市场上还钱。

吕锦标认为,结算公司所发债务的最终偿还,还是要依靠提高电价附加征收费的标准来解决,目前发债只是起到缓冲作用。

南方电网公司发布的文件显示,广州新能源结算公司定位是由政府授权、南方电网公司牵头设立,承担可再生能源补贴资金管理业务,并按市场化运作的特殊目的公司,经营期限为:自公司营业执照签发之日起,至可再生能源补贴缺口清零及全部专项融资本息偿付完毕,并经报请国家有关部门批准清算注销时止。

上述文件中还明确强调,在财政拨款的基础上,补贴资金缺口按照市场化原则通过专项融资解决。

国企成为被拖欠大户

补贴拖欠问题长期存在,影响最直接的当属国有新能源发电企业和电站运营企业。

21世纪经济报道记者梳理新能源上市公司2021年年报发现,三峡能源、上海电力(600021.SH)、华能国际(600011.SH)应收账款规模均超过百亿元。

其中绝大多数为新能源补贴拖欠,而上海电力的拖欠补贴金额占净资产比重甚至超过50%。

以三峡能源为例,其2021年末应收账款总额为189.7亿元,同比2020年增长53.45%,公司在情况说明一栏中明确声称“主要系尚未收到可再生能源电价补贴增加所致”。

“现在在欠补的单位主要是央企和国企,现在风电、光伏这些发电项目都被转移到央企手中,因为项目运营周期太长,央企资金量大,民营企业体量太小,承受不起运营长期成本,因此他们也是被拖欠的主力军。”吕锦标告诉记者。

也有部分民营企业反馈,其参与的可再生能源发电项目面临被拖欠事项。

今年3月,九洲集团(300040.SZ)、圣元环保(300867.SZ)在互动平台就分别披露了自己被拖欠新能源补贴款项。其中,九洲集团2022年2月总计拖欠9.1亿;圣元环保2021年年底总计被拖欠4.8亿元。

在上述利好消息刺激下,8月17日,新能源项目开发相关上市企业股价大涨。

当日收盘,江苏新能(603693.SH)、振江股份(603507.SH)、龙源电力(001289.SZ)三只股票涨停,大唐新能源(1798.HK)涨超5%。

然而,强势上涨行情并未在次日得以延续。

8月18日收盘,江苏新能下跌1.87%;振江股份小幅上涨0.29%;龙源电力下跌3.87%。

(作者:彭硕 编辑:朱益民)