数据中心产业观察⑥：8大枢纽近60份政策看东西部未来规划，提升上架率、布局算力赋能产业

21世纪经济报道记者 郭美婷 南方财经全媒体记者 李润泽子 实习生周可欣 广州报道

进入9月，“东数西算”工程下一个半年的建设已经启航。

政策是数据中心产业发展和布局的重要引导和支撑，“东数西算”建设需要政策靠前发力。21世纪经济报道记者梳理了从2月至8月，8大枢纽节点发布的近60份政策文件，其中超过7成来自东部地区。

各枢纽节点应建设怎样的数据中心？算力发展如何赋能产业？东西部数据中心政策如何衔接？在这半年内，各枢纽地区关于数据中心产业的建设规划逐渐清晰。不少地方都从规模能力、上架率、总算力等指标出发，提出了2025年的发展目标。

此外，为改变“核心利润留在东部、低端运维放在西部”的发展模式，未来东西部在政策上有必要做好衔接，针对数据算力领域建立相应的补偿机制，逐步形成全国协同发展的格局。

规划

在此次梳理的近60份政策文件中，超过7成来自“东数西算”东部地区。其中，又以长三角数量居多，有15篇，京津冀次之，粤港澳最少。西部地区发布政策仅占近3成，内蒙古、宁夏、贵州、甘肃依次递减。

从内容上看，与数据中心建设相关的规定多嵌设在以数字经济发展、节能减排、基础设施建设等主题的政策中。长三角、成渝、贵州和宁夏专门出台了全篇政策。这其中，成渝（四川）、贵州和宁夏承接国家政策要求，针对算力枢纽建设发布了进一步细化产业布局、实施行动、建设目标等的文件，例如贵州的《省政府办公厅关于加快推进“东数西算”工程建设全国一体化算力网络国家（贵州）枢纽节点的实施意见》。

“东数西算”为市场注入强心剂，也让多地看到新发展机遇，动作频频。结合政策和其他官方动态，21世纪经济报道记者观察发现，各枢纽地区关于数据中心产业的建设规划逐渐清晰。不少地方从规模能力、上架率、总算力等指标出发，提出了2025年的发展目标。

*各枢纽数据中心建设目标

提高中西部地区数据中心上架率、降低空置率，是“东数西算”的任务之一。从上表不难看出，东西部目标上架率差异仍较明显。长期“东热西冷”的格局之下，东部城市规划的上架率大多在80%以上，西部城市则在60%以上。这也与西部本地算力需求不足、远离实时算力需求旺盛的发达地区等现实因素息息相关。

那么，在全国数据中心上架率平均为55%，西部地区上架率不到30%的现状下，完成上述指标是否有难度？

中国社会科学院数量经济与技术经济研究所数字经济研究室主任、研究员、博导蔡跃洲告诉21世纪经济报道记者，若单从静态或线性发展的角度看，确有一定难度。不过，我国数字经济刚进入工业互联网阶段，加上元宇宙等技术兴起，大规模、全方位的算力需求增长还处于起步阶段。类似2010年后消费互联网爆发式成长的场景，很可能在算力需求增长上重演。“如果算力需求指数级爆发式增长的情形在‘十四五’期间出现，现有规划的数据中心规模甚至会无法满足需求，特定时点的上架率可能远高于上述目标。”

聚焦西部，蔡跃洲认为，提高上架率的关键是为既有和在建规划的算力对接更多业务需求，如对时延要求不高的人工智能（无人驾驶）的算法训练、影视后期制作的效果渲染等；同时，在算力和存力之间，西部地区中短期内可考虑侧重于存力建设和存储服务。

而未来，西部至少存在三种超常规发展的可能：一是自身数字化转型加速，形成更多本地算力需求；二是数据传输能力拓展，承接更多东部（实时）算力需求；三是配合“一带一路”倡议，向沿线国家输出算力服务。

“与数据生产者的需求相匹配，才是最经济的方式。”北京交通大学教授包尔固德提出以“切实的好处”刺激上架率提升。例如，相对于分散存储，集中的数据存储能够降低风险，让数据生产者专注于自身的发展与创新，并且能够支持国家级别的数据分析与挖掘，获取跨学科跨行业的数据分析结果等，这些都能带来算力向生产力的转化。

赋能

近年来，算力已成为数字经济的核心生产力，催生新产业和新业态。在本轮政策梳理中，多地都将算力设施建设纳入数字经济促进条例或“十四五”规划之中。

算力如何赋能产业？各地政策提及的与数据中心相关的产业中，既包括人工智能、元宇宙、虚拟现实、新型云计算等新兴产业，也包括金融、医疗、交通等传统行业。这其中，人工智能出现的频率最高，且在东部地区更为明显。

算力、算法和数据是人工智能的三大支柱。包尔固德指出，从人工智能的发展历程来看，几乎每隔一段时间都会遭遇瓶颈。如21世纪初，深度学习模型已出现，但彼时计算机算力、数据存储能力不足，直到2010年上述情况有所改善后，深度学习才真正流行起来，人工智能也迎来了又一个春天。因此，人工智能产业的发展在很大程度上且在很长时间内，都将依赖于算力。

8月30日，上海市人大常委会办公厅发布《上海市促进人工智能产业发展条例（草案）》征求意见稿（下称《条例》），这是人工智能领域的首部省级地方法规，其中有20处提及了“算力”。

《条例》第十三条提出：按照国家部署实施“东数西算”工程，推进云网协同发展，提升数据中心跨网络、跨地域数据交互能力，加强面向特定场景的边缘计算能力，强化算力统筹和智能调度；协同长三角区域其他省市打造全国一体化大数据中心体系长三角国家枢纽节点，优化数据中心基础设施建设布局，引导数据中心集约化、规模化、绿色化发展，推动算力、数据、应用资源集约化和服务化创新，保障人工智能产业发展算力需求。

除发展新兴产业外，对于西部地区而言，如何围绕“东数西算”等重要项目，适度超前布局，谋划和打造一批有特色的产业集群，也是关乎未来的重要考量。

以贵州《省人民政府办公厅关于加快推进“东数西算”工程建设全国一体化算力网络国家（贵州）枢纽节点的实施意见》为例，其中提到健全算力产业链。以数据中心为基础，加大招商引资力度，促进算力及相关配套产业协同发展，上游重点发展服务器、数据库、器件等算力基础软硬件产业，中游重点发展互联网数据中心服务、人工智能计算、边缘计算等算网建设与平台产业，下游重点发展云服务、数据利用、算力安全等算网服务与应用产业，不断提高产业链水平。

“‘东数西算’短期带来的投资、土建等项目能够直接拉动西部经济增长。”蔡跃洲表示，但要改变“核心利润留在东部、低端运维放在西部”的局面，同时提高西部地区数据中心运营的价值增值能力，根本还在于，区域数字化转型和发展能否伴随数据中心的建设运营取得新突破。西部地区应充分发挥数据中心建设所带来的算力/存力成本优势，吸引更多上游数字企业、数据企业落户，同时加快推进本地区既有产业的数字化转型，形成更多本地算力需求，并不断拓展数据产业链和区域产业生态。

协同、调度

“协同”和“调度”是贯穿“东数西算”的主旋律之一。

这既包括区域内和跨区域的协同和调度。如东部地区政策多次提及算力枢纽内城市间的协同合作。《上海市数字经济发展“十四五”规划》明确，推动上海超算中心与江苏、安徽相关超算中心建立长三角地区高性能计算矩阵，发展互为调用的高性能计算供给体系。建立长三角区域云计算资源调度平台，加快推进“东数西算”、跨云商调度等应用取得实质性进展。

而西部地区则在此基础上，更关注与东部枢纽的连接。贵州提到，以粤港澳、长三角、京津冀、成渝地区为重点，发挥企业主体作用，开拓省内外算力服务市场，进一步拓展算力需求，提高数据中心上架率和使用率。

算力调度依赖网络智能化能力，上述情况从各地对网络建设的规划中，也可窥见一二。梳理发现，相比于东部，西部对网络建设的要求更加详尽，亦多次强调与东部枢纽直达网络的建设，提出了时延要求。

*各枢纽网络要求，梳理自公开资料

这也包括多个算力主体的协调、汇集。如东西部部分地区提出了“公共算力池/服务平台”的概念。贵州提出，探索建设主算力中心和备算力中心，汇聚各领域算力资源，形成公共算力池。发展常规算力、人工智能算力、高性能算力等多品类算力。鼓励运营商、第三方数据中心、互联网企业等厂商将闲置算力接入公共算力池。上海要求建设市公共算力服务平台，持续推进企业在建人工智能算力中心尽快上线投用。

“‘公共算力池’和上海的‘公共算力服务平台’，本质上都是要将算力资源汇集并转化为一种具有通用性特征的公共服务，更充分地发挥各类数据中心、云平台作为新型基础设施对经济发展特别是数字化转型的支撑作用。”蔡跃洲解释，汇集多种来源（建设运营主体）闲置算力资源构建公共算力池/算力平台，从全社会来看是绿色、高效且具有更大正外部性的举措，还能为运营方带来额外的经营收入。不过，此过程也会遭遇不少障碍，比如闲置算力的统一调度、配置对相关技术和机制提出新要求，还可能衍生出新的数据安全问题等。

在包尔固德看来，算力池实现了多个单位闲置计算资源的互联互通，能够更高效利用计算资源；而且，算力池不仅仅包括计算资源，还包括很多现成的算法可以供用户直接调用，减少了算法和软件的开发成本。但其难点也在于协调好各单位间的关系，保证网络和数据安全、优化计算资源等。

东西部在政策层面的协同、衔接同样值得关注。目前，客观上确实存在“核心利润留在东部、低端运维放在西部”情形，也即西部地区以其自身能源、气候、环境资源支撑了东部发达地区的发展。

蔡跃洲指出，从促进区域协调发展、促进共同富裕的角度来讲，有必要在国家东西部协作大框架下，针对数据算力领域建立相应的补偿机制，由东部算力/存力需求方对西部数据中心运营地进行补偿。

东西部在数据中心政策上如何做好衔接？他建议，补偿依据可考虑两种方式：一是参考国际上数字税分配方案，建立东部地区对西部地区进行补偿的机制；二是从能源消耗和碳减排角度，由东部向西部进行资源生态补偿。

（制图：李润泽子，数据不完全统计自各地政府官网，检索时间截止8月23日）