21解读｜严禁通过国企购地虚增土地出让收入，市场影响几何？

21世纪经济报道记者  杨志锦  上海报道  财政部近期印发《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》（财预〔2022〕126号 ）。通知提出，严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口。进一步规范地方事业单位债务管控，建立严格的举债审批制度，禁止新增各类隐性债务，切实防范事业单位债务风险。其中，“不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入”引起市场广泛关注。

那么，当前国企购地情况如何？审计上如何界定虚增土地出让收入？该规定对市场影响几何？

城投拿地增加

去年下半年以来，由于土地市场不景气，地方国企尤其地方城投拿地的情况明显增加。

据中泰证券固收团队统计，今年前三季度，城投拿地金额占全国土地出让金的比重为11.77%。其中，江西城投拿地占比最高，为26.59%，江苏、湖南、四川、重庆4个省份城投拿地占比在15%-25%之间。

如从地市层面看，嘉峪关市、黄石市等5个地级市城投拿地占比在50%以上；遂宁市、岳阳市等18个地级市城投拿地占比在30%-50%之间；盐城市、常州市、宜昌市、绍兴市、柳州市等30个地级市城投拿地占比在20%-30%之间。

江浙地区某地市城投公司融资部人士表示，根据政府要求及公司资金情况，今年上半年以底价竞拍拿了一块地，主要是托底的作用。

“我们确实拿了两块地，之前没有拿过。基本上是以底价拿的，价格非常便宜，2块地加起来耗资4个亿，现在还没有缴完土地出让金。”中部省份某区县城投公司融资部人士进一步表示，因为是托底，土地出让金是要返还的，但是市里只返回一部分。比如我们交了2亿上去，市里面会拿到1个亿，给区财政是1个亿，公司还可以向区财政要1个亿回来。

不过也有一些城投是自主拿地。南方某地市城投公司人士表示，地方没有要求我们来帮助托底土地市场，我们参与土地的行为都是公司的决策。只是有的地段不是很好，有时候自然资源部门推出一块地挂牌，担心招拍的机构不多，会跟我们通通气，最多问我们是否有意愿拿地。

中泰固收分析称，在土地市场景气偏弱时期，城投公司参与土拍，一方面可以较低的成本获得土地，在未来土地升值后获得收益。但是另一方面，大额的土地购置，也会带来城投公司的资金占用压力，增加外部融资需求。

审计如何界定虚增土地出让收入？

在近年来监管日益趋严、禁止地方政府直接为融资平台注入土地资产的背景下，“城投公司购地+地方政府返还出让金”成为地方政府变相为城投公司注入土地资产、做大城投可质押资产同时虚增地方卖地收入的一种途径。

审计署公布的《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露，当年审计了29个省本级、200个市本级和709个县2008年至2013年土地出让收支情况。其中，问题之一就是通过收入空转等方式虚增1467亿元土地出让收入。

在近两年房地产市场疲弱的情况下，“城投公司购地+地方政府返还出让金”的操作一方面可以托底土地市场，另一方面可做大政府性基金收入规模，避免债务率、专项债付息支出/政府性基金支出等指标超过警戒线。因为专项债付息支出/政府性基金支出超过10%，地方将启动财政重整。

北方省份某地审计局负责人向记者介绍，近年来没有进行土地专项审计，但每年在对财政收支进行审计时会对土地出让收入进行审计。当地去年发现一个平台公司账上储备了很多土地，都是近些年为了虚增卖地收入拍得的。“平台公司是不允许储备土地的，取得土地就得使用。”

他还介绍，审计界定虚增土地出让收入，首先关注缴纳土地出让金的单位，是哪些企业缴纳的土地出让金，重点关注国有企业尤其是政府投融资平台公司。其次看企业拍入土地的目的，再次看企业缴纳土地出让金的资金来源。如果融资平台使用的资金是财政资金，拍入的土地没有实际项目、没有使用目的或者长期不使用土地，这样基本可以确定是虚增土地出让收入。

对于城投通过贷款等方式融资竞拍取得的土地，该人士认为，不论地方政府以专项款还是注资的名义将土地出让金返还给城投，如果所拍土地没有实际用途也将被认定为虚增土地出让收入。

市场影响几何？

现代咨询集团董事长丁伯康表示，近来不少地方政府为维持地方经济发展和解决政府正常运转的经费保障，采取了鼓励地方所属国有企业购买土地的方式，获得土地出让金收入。这个文件（126号文）的出台，对地方国企参与土地使用权招标拿地的行为，将是一个沉重的打击。地方国企参与地方土地市场招投标的温度，也将急剧下降。

丁伯康称，但是文件并未对国企购地的哪些行为属于虚增土地出让收入进行具体界定。对于主业为地产开发类的地方国有企业来说，影响可能相对会小一些。

“出于强化财政预算管理、规范地方政府及国企经营行为的需要，最好还是将国企参与土地转让的行为与虚增土地出让收入行为之间的关系，有所厘清。”丁伯康表示。

一位不愿具名的财政专家表示，126号文是预算司从财政收支和预算管理的角度来发文的，土地收入不能说不是重点，但其实能约束的很少。一方面举债购地，虚增收入怎么界定？这个行为本身是不违规的，只要这个举债行为不新增隐债就行。另一方面，站在当前这个时间点看，国企托地的力度也要下来了，因为拿了两年地，也确实没钱了。

实际上，2021年6月，财政部等部门宣布将国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入划转税务部门征收。土地出让收入由市县国土资源管理部门（自然资源部门的前身）划转至税务部门征收后，城投公司以“购地+返还”形式虚增资产的难度将明显加大，地方政府虚增卖地收入的难度也在加大。

监管关注国企收购土地新增隐债问题

实际上，国企拿地资金一部分来自于银行贷款等市场化融资，可能涉及新增隐性债务的问题。记者从多位地方城投人士处了解到，今年5月华东某省份下发通知，要求辖区各地排查新增隐性债务情况。其中，重点关注本地区地方国企是否存在通过融资收购土地新增政府隐性债务等问题。

一位熟悉地方投融资业务的人士表示，根据现行规定，签订土地出让合同后，需在一定期限内支付50%的土地款，剩余50%在未来一定期限内缴清。一些实力强的国企，可以用自身经营收入收购土地，但是更多企业会从外部融资。对于外部融资，公司可能会以未来土地出让收入作为还款来源，或者政府及财政部门以其他形式承诺还款，这就涉及新增隐性债务的问题。

所谓隐性债务，指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。主要包括以下两类：一是地方国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务。二是地方政府在设立政府投资基金、PPP、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。

“隐性债务的形式比较复杂，资金来源也比较多样，成因五花八门，但是穿透来看，直接聚焦项目与融资决策、资金最终用途和实际还款资金来源，判定地方政府是否仍在违法违规新增地方政府隐性债务。比如还款资金来源上，最终需要财政资金偿还的债务，就是隐性债务。”一位财政系统人士称。