评论丨推进以人为核心的新型城镇化

冯奎（民盟中央经济委副主任、研究员）

党的二十大报告提出，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。

城镇化是现代化的必由之路，是最大内需之所在，因此它是研究分析宏观经济的重要内容，受到政府部门、企业主体的重视。对于城镇化，已有许多共识，但也有一些不同看法。比如，关于城镇化是否走到头了，政策部门是不是仍然重视城镇化，城镇化与乡村振兴的关系如何，城镇化的潜力在哪里等等，都有一些讨论和争论。同时，城镇化的内涵、目标、重点等，又不同以往，因此我们有必要思考新型城镇化“新”在何处，进一步看清城镇化的发展方向。

党的二十大报告提出，中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。

中国式现代化的五大特征决定了城镇化的发展方向。中国式现代化是人口规模巨大的现代化。相应地，中国的城镇化是世界上最大规模的城镇化。中国现有14亿人口，若按75%的城镇化率目标计算，中国未来的城市人口将可能是欧洲与美国所有人口的总和。如此巨量的城镇化人口规模和增量，对中国式现代化的推进有着举足轻重的影响，对于全球也将产生深刻影响。这要求中国的城镇化以人民为中心，发展的目的是为了人民福祉水平的提升。在此过程中，城镇化要处理好人与人、人与社会、人与国家、人与自然、人与世界等一系列关系。从政策角度来看，城镇化的政策导向将更加鲜明地体现其包容性、协调性与可持续性等方面属性。

党的十八大以来，中国提出推进以人为核心的新型城镇化。当前，推进以人为核心的新型城镇化有继承，也有新的内涵，主要体现在三个维度。第一个维度，就是重新审视已经走过的城镇化道路，要有一定的修正完善，要有所创新。第二个维度，就是对标中国现代化远景目标要求，要有一定的调整提升，要有所创新。第三个维度，就是对标世界其他国家的城镇化发展模式，要有借鉴和批判，走出自身道路，要有所创新。

展望未来，城镇化的政策方向将突出反映在“一个加快”“两组统筹”“多项改革”等方面。

首先，“一个加快”就是推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。“以人为核心”是新型城镇化一以贯之的要求，推进农业转移人口市民化是新型城镇化首要任务。需要看到，从总量上看，2021年我国常住人口城镇化率达到64.72%，农业转移人口市民化尚未完成。从结构上分析，中国农业转移人口市民化的任务实际上包括“一转”“一化”。“转”与“化”在一些地方同步发生；在另外一些地方只有“转”而无“化”，或者说“化”得不彻底。如果说，前一段时期城镇化的着力点在于转移农业人口，那么，在接下来全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期，则要求将市民化置于更重要的位置。只有将“一转”“一化”全面完成、高质量完成，才是真实的和真正的城镇化，才能避免出现“半城镇化”等问题，才能让农民工真正变成新市民。

其次，“两组统筹”，就是在政策层面，统筹城镇化与乡村振兴战略、统筹城镇化与区域协调发展战略。第一组统筹是城乡发展方面的政策统筹。全面建成社会主义现代化强国的目标要求农村基本具备现代生活条件。仅从城镇化这一角度来看，即使中国已经实现城镇化，仍将有四五亿人生活在乡村。

党的二十大报告提出，全面推进乡村振兴。全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。

因此，城镇化与乡村振兴必须双轮驱动，逐步迈向城乡融合发展的新阶段。另一组统筹，就是城镇化与区域协调发展战略的统筹。从城镇化的实际内容看，它包括人口城镇化、土地城镇化、经济城镇化、社会城镇化等多方面的变革。城镇化是重塑区域发展的重要力量，同时区域发展也为城镇化发挥作用提供舞台、创造条件。

党的二十大报告强调，深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。

这为新型城镇化战略更好地融入国家区域战略提出了政策方向和实施路径。

最后，“多项改革”所涉及的政策目标涵盖全体人民，但对于城镇化尤其是新市民成长来说，具有更加突出的意义，这是因为，大量农业转移人口市民化必然对存在于人民内部的原有的各类利益格局和其背后的制度框架产生一定冲击。也因如此，体制机制的改革也将成为城镇化推进过程中的难中之难、重中之重。这些改革包括分配制度、就业制度、社会保障制度、住房制度等等。因此，在完善分配制度方面，要坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，增加低收入者收入，扩大中等收入群体，规范收入分配秩序，规范财富积累机制。在实施就业优先战略方面，要强化就业优先政策，消除影响平等就业的不合理限制和就业歧视。在健全社会保障体系方面，要健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系，扩大社会保险覆盖面。在住房制度方面，要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。