解构专项债项目评审办法样本：如涉及24类情形之一，项目不予通过

21世纪经济报道记者杨志锦  上海报道  专项债已成为稳投资、稳增长的重要工具。但实践中，专项债经常出现资金闲置、收益低等问题，核心在于项目质量不过关。

记者了解到，近期西部某省份下发专项债项目评审办法（征求意见稿），以进一步加强专项债项目管理，办法从前置性条件和项目质量审核两个方面对专项债项目进行审核。前置性条件中，如涉及24类情形之一，项目不予审核通过。比如专项债项目为PPP项目，项目收益本地政府无法支配等。

按照该省评审办法，从2023年起，当地所有准备发债项目均需组织评审，评审通过后方列入可发债项目清单。评审由市县及上级政府组织参与，评审人员由财政部门、发改部门及相关专家组成。 

“月报月审”

专项债于2015年首度发行，当年发行1000亿。2016年、2017年，其发行量分别扩张到4000亿、8000亿，2018年首度超过1万亿，2019年扩张到2.15万亿，2020年-2022年均超过3.65万亿。专项债的大规模发行、使用对稳投资、稳经济起到了重要作用。但在提额、扩围、撬杠杆的过程中，专项债在资金使用、项目管理、信息披露等方面暴露出诸多问题。

“从往年看，专项债券发行使用中存在的最突出问题，还是部分项目前期准备不足、项目成熟度低，导致项目迟迟无法开工，债券发行后不能及时使用，造成资金闲置。”南方地区某地市财政局人士表示。

前述西部省份提出，建立专项债券评审机制的目的在于进一步加强专项债券管理，提高资金使用效益，防止债券资金闲置，防范专项债券风险。该省还提出，各市、县区在国家发改委、财政部共同审核通过的项目清单中，按照成熟一个报送一个的原则，按月均衡有序做好项目资料报送工作，实行“月报月审”机制。

据记者了解，国家发改委主要对项目投向领域是否精准、前期工作是否完备、投资规模是否合理等因素进行审核；财政部主要对项目收益能否覆盖本息、项目信息是否完备、当年能否形成实物工作量、能否形成有效投资等因素进行了审核，只有两个部门共同审核通过的项目才能发行专项债。

前述西部省份专项债项目的评审在两部委通过的项目清单上再度进行审核。该省提出，专项债项目评审主要评审项目可研报告、立项批复文件、用地审批、环评评估、规划许可证、施工许可证等前置审批手续，项目实施方案、财务评估报告、法律意见书、事前绩效评估、收益测算依据等材料。

此外，该省还提出，对已发债的项目或在建项目在新增发债时要再次组织评审，重点对项目收益平衡、发债额度与年度建设资金需求匹配度等进行重点审核，其他事项简化审核。

24项“负面清单”

该省评审办法从前置性条件和项目质量审核两个方面对专项债项目进行审核。前置性条件中，如涉及24类情形之一，则不予审核通过。

这可以视为当地专项债项目评审的“负面清单”。如在投向领域合规方面，如果项目是非公益性项目、PPP项目、无收益的公益性项目等，则不予通过。所谓“无收益的公益性项目”，指项目自身无收益，通过拼凑搭配不相关项目或建设内容产生收益，如与园区相邻或贯穿，但实际建设内容非园区的道路等项目。

《财政部、国家发展改革委、中国人民银行、原银监会关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》【财预（2010）412 号】对“公益性项目”进行过界定：指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。

项目主体合规性方面，项目主体不是本地机关事业单位或国有企业不予通过，因为申报机构不能为民营企业或民营机构参股企业。此外，项目收益本地政府无法支配也不予通过，如本地与上级国有企业合资成立项目公司的，需核实收益分成情况，落实当地政府收益支配比例及额度，能否足额偿还专项债券本息。

项目收益合理性方面，收益覆盖率小于1.2倍的不予通过。项目收入以一般公共预算收入、政府购买服务作为收入来源的、项目收入为土地出让收入50%以上的、项目收入中财政补贴收入比例超过40%的也不予以通过。

项目质量审核则通过对项目立项性质、项目成熟度、投入成本测算合理性、融资规模合理性、收入测算合理性进行打分，然后进行加总。分数越高，则项目质量也越高。比如，原则上审批类项目10分、核准类项目8分、备案制项目5分。