财长刘昆发文解读：何为地方债的合并监管？如何理解打破政府兜底预期？

21世纪经济报道记者 杨志锦  上海报道  近日，财政部网站发布财政部部长刘昆署名文章《健全现代预算制度》。该文在谈及深入推进现代预算制度改革重点任务时，一大要点是增强财政可持续能力，筑牢风险防范制度机制。

其中在防范化解政府债务风险方面，刘昆提出，坚持高压监管，坚决遏制隐性债务增量，妥善化解存量，逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管。加大违法违规举债查处力度，完善问责闭环管理和集中公开机制。加强地方政府融资平台公司治理，打破政府兜底预期。

其中，合并监管、集中公开机制、打破政府兜底预期等引起市场关注，如何理解？

打破兜底预期的历史脉络

在城投债占信用债半壁江山的背景下，“加强地方政府融资平台公司治理，打破政府兜底预期”的提法引起市场广泛关注。但回溯来看，这并非官方首次提及“打破政府兜底预期”：

第一阶段明确“中央不救助”。2014年9月印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号，43号文）提出，要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。当时一些省份印发的贯彻文件表示，省政府对市县级政府债务实行不救助原则。

第二阶段提出“打消两个幻觉”。2017 年末，财政部在《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中表示，坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，要坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。

该报告还提出，建立市场化、法治化的债务违约处置机制，依法实现债权人、债务人共担风险，及时有效防止违约风险扩散蔓延。

第三阶段允许城投破产或者清算。2018年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》提出，对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算，坚决防止“大而不能倒”，坚决防止风险累积形成系统性风险。

2021年4月印发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》沿用了“城投破产”这一提法：清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。

因此，打破政府兜底预期和“打破兜底幻觉”、允许城投破产的提法一脉相承，是早已有之的政策方向，财长此次文章只是再度重申相关监管政策。实践中，由于城投和政府之间的特殊关系，城投打破刚兑将是一个复杂的过程。在这一过程中，随着监管不断重提打破刚兑，市场的担忧也随之加深，这会加剧城投内部的分化。

记者了解到，鉴于城投打破刚兑对市场的巨大冲击，地方对严重资不抵债或失去清偿能力的融资平台公司依法实施破产重整或清算前，要向上级政府报告并履行有关程序，同时加强与央行、银保监会、证监会等相关部门的沟通，确保风险可控。

地方债的合并监管 

刘昆文章表示，坚持高压监管，坚决遏制隐性债务增量，妥善化解存量，逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管。

据检索，“合并监管”一词是财政部在官方层面首次公开提出。但从一些地方披露的信息来看，合并监管已经有了一些端倪。

比如陕西省汉中市政府网站去年12月发布通知称，为深入贯彻落实党中央、国务院关于防范化解地方政府债务风险的决策部署，高质量完成本市隐性债务清零试点工作任务，推动地方政府法定债务和隐性债务合并监管，根据财政部和省政府关于隐性债务清零试点工作的有关要求，决定在汉中市政府性债务管理工作领导小组设立汉中市隐性债务清零试点工作专班。

因此，合并监管应该是一些地方进行试点之后形成了初步经验，然后财政部才在官方文章中正式提出。根据刘昆此次发文的前后文及地方的经验看，合并监管应该指向政府债务和隐性债务按照统一规则监管。

所谓政府债务是指政府负有偿还责任的债务，而隐性债务指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。

因此，隐性债务和政府债务并不是一个概念，政府债务属于政府杠杆的范畴，但隐性债务属于企业杠杆的范畴。其显著区别是政府债务是纳入预算的、定期向外公布，而隐性债务不纳入预算、也不对外公布。那么，如何理解二者的合并监管呢？

中国财政科学研究院金融研究中心研究员赵全厚表示，现在地方政府性债务分类管理已经经历了一段时间，而随着隐性债务逐步化解，地方政府性债务正进入合并监管的过程。

在赵全厚看来，地方政府性债务的分类管理和合并监管要考虑以下几个目标要求：

一是把握好法定债务限额机制，遏制新增隐性债务。健全地方政府债务限额确定机制，完善常态化监控机制，健全新增隐性债务发现机制。

二是完善以债务率为主的政府债务风险评估指标体系，建立健全政府债务与项目资产、收益相对应的制度，综合评估政府偿债能力。加强风险评估预警结果应用，有效前移风险防控关口。打通地方政府债券管理全链条，促进形成市场化融资的自律约束机制。

三是健全市场化、法治化的债务违约处置机制，积极稳妥化解隐性债务，防范处置风险。

“合并监管的目的在于防范地方政府性债务风险和规制地方政府再融资行为，有序推进隐性债化解和必要的显性化，有序推进地方政府融资平台转型。”赵全厚表示。

隐性债务的显性化方面，2021年广东、北京、上海启动全域无隐性债务试点，三省市可以发行地方再融资债券置换隐性债务，其原因在于三地隐性债务规模不高、政府债务率低，将隐性债务转化为政府债务后，政府债务率还在绿色区间。但随着全国地方政府债务率接近预警线，隐性债务显性化的空间被压缩。

完善问责集中公开机制

关于问责，43号文已提出，对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。2017年7月召开的第五次全国金融工作会议提出，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。随着2018年隐性债务问责办法的下发，地方政府债务问责机制进一步加强。

实质性的问责则从2017年开始。当年，中央部门开始严查地方违法违规举债现象，并通过审计署和财政部进行披露。审计署披露的是违法违规举债现象，而财政部披露的是违法违规举债问责结果。

具体而言，财政部从2017年3月-2018年11月陆续公布了10余份问责处置结果，涉及山东、河南、湖北、贵州、江苏等十余个省份。这些问责呈现两个特点：一是问责由省级政府作出，但由财政部集中通报；二是违规举借债务时间大多发生在2015年至2017年7月之间，即2015年新《预算法》实施之后到2017年全国金融工作会议召开之前。

2018年以后，地方政府也陆续公布一些问责结果。其特点有三：一是问责通报散见于地方政府网站；二是问责主要由当地纪委及监委处罚、当地政府通报；三是处罚力度有所降低，在财政部前一轮问责中对责任人有行政撤职、行政降级的处分，地方披露的问责案例主要是诫勉、警告、通报批评。

刘昆此次文章表示，要加大违法违规举债查处力度，完善问责闭环管理和集中公开机制。相比而言，财政部集中公开问责案例更能形成震慑，处罚力度也更大。

时间三年后，今年5月和7月，财政部再度公开了一批隐性债务问责案例和融资平台公司违法违规融资新增隐性债务问责典型案例，持续释放遏制隐性债务增长信号。

值得注意的是，2017年3月-2018年11月财政部公布的违规举债案例由预算司披露，此次则是由监督评价局披露。根据官网，监督评价局的主要职责之一是负责地方政府债务及隐性债务的检查工作。

那么，何为问责闭环管理机制？据了解，这主要包括违规举债线索核实、责任认定、问责整改、问责结果公开等内容。

（统筹：马春园）