时隔16年！银行业监督管理法再迎修订 聚焦股东监管、风险处置等方面
增加从业人员的监管规定和罚则，解决人员单罚法律依据不足的问题，新增了人员双罚、股东罚则、从业人员罚则、信息科技机构罚则、虚假陈述罚则等细化条款。
21世纪经济报道记者 朱英子 北京报道
时隔16年，《中华人民共和国银行业监督管理法》再次迎来修订。
11月11日，银保监会就《中华人民共和国银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）向社会公开征求意见，意见反馈截止时间为2022年12月11日。
主要修改内容有四大方面，分别涉及完善制度建设，实现监管全覆盖；完善风险处置机制，从日常监管、早期干预、接管和破产清算等方面作出制度安排，增强处置工作前瞻性、及时性和有效性；加大监管力度，提高违法成本；提升监管能力，落实法治政府建设要求。
银保监会表示，下一步，将按照科学立法、民主立法、依法立法的基本要求，充分吸收社会各界的意见建议，进一步修改完善相关法律条文，积极配合立法机关做好后续工作。
三大问题促制度修改
近年来，随着银行业对外开放和创新的不断深入，银行业金融机构资产规模持续增长，金融市场化程度不断提高，银行业监督管理法部分规定相对滞后，某些重要领域存在空白，难以满足监管实践的需要。
具体表现在三大方面：一是对银行业金融机构主要股东、实际控制人的监管力度不够，事中监管、事后惩戒依据不足。二是银行业金融机构风险处置和市场退出的相关规定过于原则，存在早期干预机制不完善、缺少有效处置工具等突出问题。三是金融违法成本偏低。银行业违法违规活动日益复杂，现行法律责任覆盖面有限，处罚力度不足，调查手段较为单一。
这些金融监管新形势和挑战亦已引起业内关注。2022年两会前夕，全国人大 代表、银保监会信托部主任赖秀福接受《21世纪经济报道》记者专访时曾介绍称，将在今年十三届全国人大五次会议上提交两个关于法律修改的议案：一是建议加快推进银行业监督管理法修改工作，另一个是建议加快修订信托法。
赖秀福认为，有必要对银行业监督管理法进行修改，从制度层面解决银行业监管面临的实践问题。
据悉，现行银行业监督管理法共6章52条，于2004年2月实施，2006年进行过一次修改，增加相关调查权规定。银行业监督管理法确立了银保监会的法定地位和职责，确定了监管目标和原则，界定了监管对象和范围，明确了监管措施和法律责任，是银保监会履行银行业监督管理职责的基本法律依据。
此次《征求意见稿》共6章92条，总结监管经验和实践成果，将成熟做法和重要规范及时上升为法律规定。对于实践经验尚不成熟又有立法必要性的，先作出原则性规定，为银行业改革发展和依法监管预留制度空间。
中国法学会银行法学研究会会长、中国政法大学教授王卫国分析称，本次修订银行业监督管理法，明确我国金融监管法与社会基本制度的关系，表明对自由放任、唯利是图的金融自由主义的抵制，彰显我国银行法强调服务实体经济、服务民生和服务国家发展安全大局的公共利益优先理念。
四大内容完善制度建设
在监管范围上，实现进一步覆盖。
一是加强股东监管。原来只审查“持有资本总额或者股份总额达到规定比例以上的股东”，此次修订将机构主要股东、实际控制人全部纳入监管范围，建立事前准入审批、事中持续监管、事后处置处罚的全流程监管制度。
二是增加对银行业第三方机构的监管授权。明确勤勉尽责义务，授权监管机关有权要求其报送信息资料。其中，银行业第三方机构是指为银行业金融机构提供资产评估、资信评级、信息科技、征信、审计、会计、法律等服务的机构。
三是增加域外适用条款。贯彻落实党中央关于健全涉外法治体系建设的决策部署，增加域外适用条款，明确跨境信息提供的基本规则。
王卫国指出，在国际金融领域，增设对境外监管机构在境内调查取证的限制措施和防止境内金融数据不当流出的禁止性规定，尤其是增设我国法律域外效力规定，为我国在国际金融领域捍卫国家主权、安全和发展利益，维护境内市场秩序和我国公民、组织的合法权益，提供了基础性法律依据。
在风险处置上，提升风险识控前瞻性。
一是完善监管强制措施。新增“限制或者要求降低风险资产的规模”、“调整监管指标要求”等措施，提高现行条款操作性。同时，新增了股东监管强制措施条款和股权转让强制执行条款。
二是建立早期干预机制。增加机构建立恢复和处置计划规定，增加早期干预措施，提高处置主动性和市场化水平。其中提到，“根据履行职责的需要，银行业监督管理机构可以派出工作组，对银行业金融机构划拨资金、处置资产、调配人员、使用印章、订立以及履行合同等经营管理活动进行管控。”
三是完善接管和市场退出机制。明确接管组的法律地位，细化接管组的法定职责，增加具体接管措施，做好接管与破产程序的有序衔接。并在67条中规定：存款保险基金、信托业保障基金等行业保障基金管理机构可以通过提供担保、阶段性持股、收购风险资产、损失分摊等方式参与风险处置。
在监管力度上，提高违法成本。
一是完善审慎监管规则，加强行为监管，覆盖公司治理、业务营销、消费者权益保护等内容。
二是增加从业人员的监管规定和罚则，解决人员单罚法律依据不足的问题，新增了人员双罚、股东罚则、从业人员罚则、信息科技机构罚则、虚假陈述罚则等细化条款。
三是提高违法成本。扩大法律责任覆盖面，提高罚款幅度。衔接新修订的行政处罚法，明确罚没并举，强化震慑效果。比如，在取缔条款中，对没有违法所得或者违法所得不足一百万元的，处一百万元以上一千万元以下罚款，而此前的规定为，没有违法所得或者违法所得不足五十万元的，处五十万元以上二百万元以下罚款。
此外，在处罚时效上，《征求意见稿》规定：违法行为在五年内未被发现的，不再给予行政处罚。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
在监管能力上，落实法治政府建设要求。
一是总结简政放权成果，明确许可条件、项目和时限等。
二是完善监管体系建设。落实金融服务实体经济要求，增加“促进社会主义市场经济的发展”作为监管目标。增加监管机关委托专业机构开展审计、评估的规定，强化金融监管的专业化支持。
三是加强履职保障，强化监管问责，树立依法履职、从严监管、精于监管的工作导向。
（作者：朱英子 编辑：周鹏峰）
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