21深度｜7400亿金融工具图谱

21世纪经济报道记者杨志锦 上海报道

政策性开发性金融工具（市场也称基础设施投资基金）是今年最重要的增量政策工具。近期，随着各方陆续披露相关信息，其额度分配、支出进度与市场影响等也得以明晰。

央行11月16日发布的三季度货币政策执行报告披露，截至2022年10月末，两批金融工具合计已投放7400亿元，各银行为金融工具支持的项目累计授信额度已超3.5万亿元。

另据记者采访及梳理，金融工具主要投向经济大省及交通运输行业。从进度上看，政策性开发性金融工具支出进度较快，但仍有一些项目尚未开工建设。从市场影响看，金融工具投放使用后，基建投资增速得以稳步回升。此外，金融工具的投放使用也对PSL、委托贷款、存贷差等宏观金融数据形成“扰动”。展望看，由于地方政府债务率接近警戒线，财政加杠杆空间收窄，“准财政”性质的政策性开发性金融工具明年大概率继续发力。

额度如何分配？    

政策性开发性金融工具起源于今年6月。6月29日召开的国务院常务会议决定，运用政策性、开发性金融工具，通过发行金融债券等筹资3000亿元，用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金、但不超过全部资本金的50%，或为专项债项目资本金搭桥。财政和货币政策联动，中央财政按实际股权投资额予以适当贴息，贴息期限2年。

8月24日召开的国常会表示，增加3000亿元以上政策性开发性金融工具额度，即基础设施投资基金规模达到6000亿以上。央行披露，截至2022年10月末，两批金融工具合计已投放7400亿元。市场也高度关注三家政策性银行、行业、各省份获得的额度情况。

为加强基金管理及投放，国家开发银行、农业发展银行、进出口银行分别成立国开基础设施投资基金公司、农发基础设施投资基金公司、进银基础设施投资基金公司。三家银行获得的基金额度和各行体量成正比：农发行、进出口银行10月中旬披露，农发基础设施基金、进银基础设施基金分别完成全部2459亿元、684亿元政策性开发性金融工具投放任务。按此计算，国开行投放的额度在4200亿左右。

投向行业方面，央行相关负责人介绍，政策性、开发性银行运用金融工具，重点投向三类项目：一是中央财经委员会第十一次会议明确的五大基础设施重点领域，分别为交通水利能源等网络型基础设施、信息科技物流等产业升级基础设施、地下管廊等城市基础设施、高标准农田等农业农村基础设施、国家安全基础设施。二是重大科技创新等领域。三是其他可由地方政府专项债券投资的项目。

从实际投向情况来看，交通项目、市政和产业园区、水利项目是重要投向。据交通运输部披露，第一批3000亿元基础设施投资基金在交通运输领域已签约额度约1950亿元，占比高达65%。

安信证券固收团队收集的370个项目样本数据显示，交通项目为基金第一大投向，其次是产业园区和水利、水务项目。尽管项目数量不多，但交通项目具有单项目投资体量大的特点，投资总金额达到631.6亿元，占比52.2%；产业园项目和水利、水务项目具有单体投资规模小但项目数量众多的特点，项目数量占比23.6%、26.0%，金额占比17.9%、13.3%。

从区域看，经济大省是投向重点。据《浙江日报》报道，截至10月20日，国开行、进出口银行、农发行今年共向浙江地区168个重点项目投放基金653.70亿元。该规模约占全国总规模的十分之一。

农发行披露，基金在全国31个省份全部实现投放，其中，向广东、江苏、山东、浙江、河南和四川6个经济大省投放基金1222亿元、支持项目819个，占比分别为50%和49%。进出口银行也披露，从地域看，首批500亿基金向六省份投放基金252亿元，占比50.4%。

究其原因，六省份经济总量几乎占全国的半壁江山，是国家经济发展的“顶梁柱”、是稳经济的主力。此外，因为人口众多、经济体量大，经济大省的基建项目收益水平相对更高。

西部省份某地市发改系统人士表示，基础设施建设等重大项目吸纳投资量大、产业链条长、创造就业机会多，是今年稳定宏观经济大盘的重要举措。金融工具的支持，快速打通了资本金无法到位造成的堵点，促进了项目尽早工作和尽快形成实物工作量，可以助力经济大省经济恢复增长。

进度几何？

“政策性开发性金融工具项目申报流程及相关操作，整体上与专项债项目的申报流程和操作类似。”西部省份某地市发改系统人士表示，“投向上和专项债也有重合的领域，但政策性开发性金融工具项目投向更广，不仅可以投有收益的公益性项目，还可以投经营性项目。”

如果以专项债类似，政策性开发性金融工具投完相当于专项债发完，后续的使用环节才更为重要，因为这涉及能否形成实物工作量拉动投资，进而稳定经济大盘。

国家发改委投资司11月9日主持召开的重点省份基金项目视频调度工作会议要求，要持续发挥协调机制作用，将基金工作的重心，从提高审批效率、加快资金投放，转向督促加快项目开工建设、形成更多实物工作量上来。同时，要进一步做好要素保障和配套融资，确保承诺事项按期落实兑现、资金拼盘完整闭合。

配套融资方面，央行三季度货币政策执行报告也披露，目前各银行为金融工具支持的项目累计授信额度已超3.5万亿元，有效满足项目建设的多元化融资需求。

目前看，政策性开发性金融工具支出进度较快，但和专项债一样，也有部分项目进度较慢。记者获得的某省工作简报显示，截至10月末该省10余个交通项目获得基金127.25亿元，其中已累计支出47.05亿，支出进度达到37%。

11月11日河南省发改委召开的全省基金项目视频调度工作会披露该省基金项目进度情况：国家审核通过的564个基金项目，已开工196个；已签约投放的99个项目，已开工71个、涉及基金124亿元，尚有28个新增批次项目暂未开工、涉及基金97亿元。此外，还有16个项目暂未按要素保障承诺函兑现前期手续。

央行则披露，第一批3000亿元金融工具支持的项目在今年第三季度已实现全部开工建设，第二批金融工具支持的项目也将按计划在今年第四季度分批实现开工建设。

随着金融工具支持项目陆续开工建设，基建投资增速持续回升。国家统计局数据显示，1-10月基建投资增速为8.7%，相比1-6月回升1.6个百分点，明显高于去年同期的7.7个百分点。未来随着金融工具支持的项目加快落地，将不断释放“扩投资、带就业、促消费”的综合效应。

据相关部门披露，首批3000亿基础设施投资基金支持投资项目900多个，项目计划总投资超过3万亿。如按此简单推算，7400亿基础设施投资基金所投资项目计划总投资将超过7万亿。但该投资规模将在未来数年内落地，亦即今年形成的投资规模只占一部分。

值得注意的是，国家发改委调度会议还要求，进一步做好项目储备和项目前期工作，为明年扩大有效投资打好基础。考虑到地方政府债务率接近警戒线、财政政策空间受限，明年可能仍会使用政策性开发性金融工具。

国金证券首席经济学家赵伟表示，专项债付息压力攀升下，明年新增专项债规模或难加码。预算外“准财政”可加力支持，明年政策性、开发性信贷规模或在今年基础上提升，金融工具亦可根据实际情况加码、规模或突破万亿。

市场影响几何？

除基建投资外，金融工具也对诸多宏观金融数据带来影响。

比如，PSL（抵押补充贷款）在沉寂两年后重新高增长。央行数据显示，2020年2月后，PSL一直表现为净偿还。但今年9月PSL净新增1082亿元，10月净新增规模进一步上升至1543亿。历史对比看，单月1000多亿的净新增额也处于较高的水平。

市场分析认为，政策性开发性金融工具的资金来源之一为PSL。央行三季度货币政策执行报告也表示，为发挥金融对有效投资的支持作用，运用PSL支持政策性、开发性金融机构为基础设施重点领域设立金融工具和提供信贷支持。

再如，项目公司获得金融工具资金后形成银行存款，但政策性、开发性银行对金融工具的出资目前没有计入贷款，统计上造成存贷差扩大（银行存款和贷款之间的差额）：10月末存贷款余额的差值为44万亿，较2021年末扩大4.7万亿元。

此外，社融口径下委托贷款异常高增。2018年以来委托贷款整体呈现净减少的态势。但8月、9月社融口径下委托贷款新增1507亿、1755亿，10月也新增470亿。

究其原因，8月、9月政策性开发性金融工具的投放中，大部分资金以股东借款方式投放，被计入委托贷款统计口径，导致委托贷款出现明显增长。记者获得的项目交易结构图显示，在股东借款模式中，基础设施投资基金公司、政策性银行或国开行、项目公司股东三方签订股东借款合同，基金公司委托银行对项目公司发放贷款，项目公司股东再以贷款资金对项目公司进行增资。

除股东借款外，政策性、开发性金融工具还采用股权投资的方式将资金投入项目，用于补充项目资本金缺口。股权投资模式为，基础设施基金公司直接入股项目实施主体，但不参与具体经营，本质上为“名股实债”的模式。

记者根据工商材料梳理，截至11月18日，国开基础设施基金公司对外投资24家公司，合计出资约44亿；农发基础设施基金公司对外投资32家公司，合计出资35亿；进银基础设施基金有限公司尚未有相关信息披露。这些被投资的公司大多为城投公司。

南方省份某政策性银行业务人士直言，一些项目收益不明显，因此在交易结构中引入了回购。记者获得的项目材料也显示，不论在股权投资模式还是股东借款模式下，相关部门均需统筹调配资金、资产对股权回购主体进行注资或注入经营性资产形成回购资金来源。

多位地方财政人士则提醒，2015-2017年两万亿专项建设基金使用中存在民间资本挤出、项目进展不顺利导致资金闲置、“明股实债”导致新增隐性债务等问题，政策性开发性金融工具要努力避免这些问题。