2023年地方债前瞻:赤字、专项债、贴息如何优化?专项债、一般债额度定多少?

21金融街杨志锦 2023-01-06 18:40

21世纪经济报道记者  杨志锦  上海报道   中央经济工作会议指出,积极的财政政策要加力提效。保持必要的财政支出强度,优化组合赤字、专项债、贴息等工具,在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控。

岁末年初,市场也高度关注2023年地方债的额度情况。本文主要分析2023年新增专项债、新增一般债、再融资债券额度甚至国债额度情况。主要结论如下:

1.新增专项债额度预计保持平稳,维持在3.65万亿左右;

2.新增一般债额度预计小幅上升至0.8万亿,新增地方债额度预计为4.45万亿,和2022年大体持平(不考虑盘活结存限额),地方政府再融资债券额度预计3万亿,地方债总额度预计在7.45万亿。

3.赤字额度预计在4万亿左右,相比2022年增加6300亿;国债额度预计约3.2万亿,相比2022年增加5500亿。

三项工具如何优化?

中央经济工作会议提出的“优化组合赤字、专项债、贴息等工具”引起市场广泛关注,其中贴息工具是新名词。

2022年财政部会同其他部委推出的贴息工具主要是两个:一是政策性开发性金融工具,主要为了稳基建。目前投放7400亿,中央财政按实际股权投资额予以适当贴息,贴息期限2年。二是技术改造再贷款,规模2000亿,银行以不高于3.2%的利率向清单内项目发放的合格贷款,中央财政贴息2.5个百分点。后者2022年末截止,因此贴息工具应该指向政策性开发性金融工具。

提出三项工具优化的背景在于,近年来宏观政策不仅要逆周期调节,还要跨周期调节,这就要求宏观政策要为未来留有空间。在政策允许的情况下,尽量使用尚未触发警戒线的工具,适当控制超过警戒线工具的扩张规模。

比如总理2019年3月在记者会上表示,2019年不确定的因素不少,我们还要有更多的应对准备,我们留有了政策空间。比如我们2019年提高赤字率0.2个百分点,没有超过国际上说的所谓3%的警戒线。

再如,财政部副部长许宏才2021年12月在国新办介绍,国际上通行的债务指标有两个,一个是从全国汇总来看,即政府债务余额占GDP的比重,衡量总的政府债务水平。2020年末负债率指标是45.8%,低于国际通行的60%警戒线,也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平,风险总体可控。

还有一个衡量地方政府债务风险水平的指标,就是债务率。地方政府债务率就是债务余额除以综合财力,综合财力包括一般公共预算和政府性基金预算的本级收入、中央转移支付等。2020年末地方政府债务率是93.6%。国际上通行的标准在100%到120%之间。

因此,财政政策方面有三个指标一般不能突破:

一是赤字率,即赤字/GDP,一般要求等于或者低于3%。赤字可进一步分解为中央财政赤字和地方财政赤字,分别通过发行国债和地方一般债弥补。

二是政府负债率,其计算方式为(中央政府债务+地方政府债务)/GDP,一般要求低于60%。

三是地方政府债务率,即地方政府债务余额/综合财力。《关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案的说明》提出,国际上衡量地方政府债务风险,通常使用债务率(债务余额/地方综合财力),风险警戒线在80%-120%。参照国际通行做法,结合具体国情,拟将债务率不超过100%的水平作为我国地方政府债务的整体风险警戒线,即全国地方政府债务余额最高不超过地方综合财力水平。

当然,这三个指标并不是绝对不能突破,比如2020年赤字率首度超过3.6%,2021年为3.2%。

2022前述三项指标分别为:

赤字率2.8%,低于警戒线;

政府债务率为50%,低于警戒线10个百分点;

当前地方政府债务余额达到35万亿,2022年末地方政府债务率已超过100%甚至超过120%。

在这样的背景下,财政政策既要保持支出强度,又要控制地方债务风险和保障财政可持续,那么三项工具优化的方向就非常明确:由于地方政府债务率已超过警戒线,专项债的规模要适度控制,避免地方政府债务率进一步攀升;由于赤字率还低于警戒线,还可以进一步提升,尤其是增加中央赤字规模;政策性开发性金融工具约束少且同样投基建,可在2023年继续使用,分担一部分专项债的职能。

新增专项债额度预计平稳

专项债需投向有收益的项目,偿债来源为项目所对应的专项收入或政府性基金收入,因此专项债不计入赤字,其规模不受赤字率的约束。

专项债于2015年首度发行,当年额度1000亿。2016年、2017年,其发行额度分别扩张到4000亿、8000亿,2018年首度超过1万亿,2019年扩张到2.15万亿。2020年额度为3.75万亿创出历史新高,2021年的额度为3.65万亿,首度下降。

预算报告解释称,主要是已发行的专项债券规模较大,政策效应仍会持续释放,适当减少新增专项债券规模也有利于防范地方政府法定债务风险。2022年专项债规模稳定在3.65万亿。

那么2023年专项债额度会是多少?这需要考虑正反两方面的因素:

一方面,2023年推动经济整体好转仍需专项债发力,而2022年发行4万亿专项债用于项目建设,诸多项目开工后后续仍需资金支持,这就要求专项债维持一定规模。

另一方面,虽然专项债不受赤字率约束,但最终仍会被债务率约束。地方政府债务大幅扩张后,目前债务率已落入警戒区间,这要求地方债尤其专项债放慢扩张步伐。

财政部部长刘昆近日在接受采访时表示,2022年截至11月末,发行新增地方政府专项债券4万亿元,项目单位实际支出累计34298亿元,支持近3万个重点项目建设,着力补短板、增后劲、惠民生。2023年,我们将合理安排地方政府专项债券规模,适量扩大专项债券资金投向领域和用作资本金范围,持续形成实物工作量和投资拉动力,推动经济运行整体好转。

据此看,投资拉动力的扩大不是靠提升专项债的规模,而是靠适量扩大专项债券资金投向领域和用作资本金范围。因此,预计2023年专项债额度可能继续维持在3.65万亿左右。

新增一般债额度预计上升至0.8万亿

新增一般债发行会增加政府债务余额,因此同样受到债务率的约束。但不同的是,一般债投向没有收益的项目,列入一般公共预算,由一般公共预算收入偿还,因此新增一般债需计入赤字,还受赤字率的约束。

目前看,2023年赤字率大概率将会提升。其一,前文已经分析指出,在优化组合赤字、专项债、贴息等工具的要求下,赤字规模将有所提升。

其二,保持必要的支出强度要求赤字率有所提升。总理在2022年两会上表示,2022年我们降低赤字率到2.8%,赤字比2021年少了2000多亿元。但与此同时,我们加大了财政支出的力度。那你们会问,钱从哪里来?政府工作报告当中已经说了,我们这两年可用未用、结存的中央特定金融机构和专营机构的利润,再加上财政预算稳定调节基金,新增支出规模不小于2万亿。

刘昆近日发文披露,财政支出规模从2012年的12.6万亿元增加到2021年的24.6万亿元、预计2022年进一步达到26.3万亿元,财政实力更加雄厚,跨周期和逆周期调节有力有效。

中央经济工作会议提出,要保持必要的财政支出强度,上一次会议有类似提法是2020年(保持适度的支出强度)。从数据来看,2021年财政预算支出规模和2020年大体相当,略微增长了1.6%。如果以此类推,2023年财政预算支出规模和2022年也应该大体相当(可能是26.3万亿或者略多一点)。

从收入端看,2022年前11月全国财政收入18.6万亿,如果以近年12月一般公共预算收入1.2万亿左右的规模计算,2022年全年一般公共预算收入接近20万亿。考虑到经济增长恢复,假设财政收入增速和名义GDP增速相当(为8%),则2023年财政收入规模约21.6万亿,收支差额4.7万亿主要靠赤字弥补,毕竟金融机构结存是一次性、预算稳定调节基金余额减少。

一般公共预算赤字通过发行国债和地方一般债弥补,通常情况下地方一般债占赤字的三成左右,但最近三年占比明显下降。而赤字率=赤字/GDP,因此一般债的额度可通过以下方式计算:

一般债=GDP*赤字率*一般债占赤字比重

以下为具体测算过程:

1.2022年GDP有望超过120万亿,假设2023年名义GDP增速分别为8%,那么2023年GDP规模将达到约130万亿。

2.2015年-2019年间一般债占赤字比重在33%左右,但近三年下降明显,2022年降至21%,主要有两个原因:

 

一是近三年地方债务率逼近甚至超过警戒线,相应调低赤字中一般债比例,防范地方债风险过度积累;

二是中央政府尚有加杠杆空间,其对应的赤字(国债)可用于经常性支出,腾挪出的资金可用于对下转移支付,帮助基层实现“三保”。简言之,在地方债务率达到警戒线后,中央加更多的杠杆。

考虑到当前地方债务率进一步攀升,赤字中分配于国债的比例可能进一步增加,用于地方一般债的比例可能进一步下降,在此基础上假设2023年一般债占赤字比例为20%。

如果2023年赤字率为3%,那么赤字规模为3.9万亿,国债、地方一般债分别为3.12万亿、0.78万亿;如果赤字率为3.2%,那么赤字规模将达到4.16万亿,国债、地方一般债分别为3.33万亿、0.83万亿。

综上,2023年赤字额度预计在4万亿左右,相比2022年增加6300亿;地方一般债额度预计在0.8万亿左右,相比2022年增加800亿;国债额度预计在3.2万亿左右,相比2022年增加5500亿。

 

再融资债券额度预计3万亿

所谓地方政府再融资债券,是指发行募集资金用于偿还到期地方政府债券本金的债券,偿还到期债券后地方政府债务余额不变。

根据监管部门要求,对置换存量政府债务(即经全国人大常委会批准,清理甄别认定的截至2014年末存量政府债务)发行的地方政府债券,以及新预算法施行(2015年1月1日)后发行的新增一般债券,原则上允许地方政府按到期本金规模发行再融资债券,发行规模应小于到期债券本金规模。

对新预算法实施后发行的新增专项债券,到期后原则上由地方政府安排政府性基金收入、专项收入偿还,债券与项目期限不匹配的,允许在同一项目周期内按到期本金规模发行再融资债券。

对新预算法施行后发行的再融资债券,穿透至发行再融资债券前首次发行的债券性质,根据首次发行债券类型,参照上述两条原则发行。

Wind数据显示,再融资债券于2018年首度发行,当年首度发行6816亿,当年到期的地方政府债券规模为8389亿,接续比例(发行规模/到期规模)为81.2%。2019年-2021年的接续比例提到86%左右。

Wind数据显示,2023年地方政府债券到期规模为3.67万亿,按80%左右接续比例计算,2023年再融资债券的发行额度预计约3万亿。当然,2023年仍需关注特殊再融资债券的发行,如该类债券发行,那么再融资债券的发行规模将超过3万亿。

(作者:杨志锦 编辑:曾芳)

杨志锦

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长期专注于地方债、债券违约、货币政策、银行领域的报道和研究。在财政、金融、宏观交叉的地方债领域,力求为市场提供专业的信息和分析。欢迎交流及爆料,记者微信:yangzhijin21,添加请备注单位及姓名。