南财观察｜广东奔向高质量发展，如何让县域这个“后腰”硬起来？

南方财经全媒体记者 刘黎霞 广州报道  “县域这个‘后腰’始终硬不起来。究其原因，与县域发展中未能把握好县级与省市间、县级与镇村间、县级与县域各横向和垂直各部门间的资源配置的统分关系有关。”1月28日下午，广东省高质量发展大会分论坛上，广东省政府原参事、省委党校教授陈鸿宇直陈广东城乡区域发展不协调的痛点。

广东此前提出“县域振兴”，将以实施“百县千镇万村高质量发展工程”为抓手，通过强县促镇带村，实现高水平和高质量发展。兔年新春开工第一天，经济第一大省火力全开，举行超过2.5万人的大会，聚焦高质量发展，直面当前城乡区域协调发展这一广东多年的“老大难”问题。

多位专家表示，在进一步挖掘消费能力，提升教育和社会保障水平，真正消除城乡和区域发展不平衡等问题上，县一级有望成为经济发展的新增长极。但与此同时，相关体制上要大胆赋权与构筑内外合力，资源上要以产业振兴撬动，加大对县级行政单位的资金、人才、政策投入力度。

理顺体制：大胆赋权强县、构筑内外合力

“县域强则市域强，县域活则全省活”，近年来这样的表述，频繁出现在官方话语体系之中。之所以如此重视县域振兴，实则因为广东曾有过辉煌的县域经济。在上世纪八十年代，广东借助改革开放的机遇和基层创业者的敢想敢拼，曾诞生出顺德、南海、东莞、中山“四小虎”，在全国百强县中榜上有名。但随着珠三角经济迈向现代化，南海、顺德相继撤市设区，东莞、中山撤县设市，广东县域经济逐渐被掩盖。

在“百县千镇万村高质量发展工程”分论坛上，广东省发展改革委副主任、大湾区办常务副主任朱伟介绍，广东有57个县或县级市，县域面积占全省面积的71.7%，县域常住人口占全省的28%，县域GDP仅占全省GDP的12.5%。

“县域经济是广东高质量发展的突出短板，同时也是巨大的潜力板。”朱伟说，如何全面推进县域经济高质量发展，是广东在现代化新征程上阔步前行必须要回答好的一个重大问题。

陈鸿宇认为，国内智库机构关于县域综合发展实力的“百强榜”中，浙江、江苏、山东每年各有十几个至二十多个县上榜，广东省最好的年份只有三五个，“把未入榜归因强县改区并不尽然，实际上江苏、浙江近年来县改区数量也不少。”

对县域发展缓慢，陈鸿宇认为，原因出在于全省城乡区域协调发展的激励体制和合作模式上。“二十多年来省委、省政府推出的区域协调发展的多项重大战略举措都很有成效，但县域经济和县城建设一直未能成为工作重点。”

这种“边缘化”体现为：省市对镇村下沉的资源许多“绕”过了县，该让县统的没统起来，该分给县的没分下去，县一级既缺乏统筹各镇、村和各部门的能力，又缺乏必要的动力和压力，从而也影响下沉资源的配置效率。

在陈鸿宇看来，目前制约村一级发展的许多问题，如产城村融合发展、绿美城乡规划、交通网点和基础设施建设等“跨镇跨村”问题，镇村两级是没有能力解决，必须由县一级来承接省市两级赋予的统筹谋划镇村发展的权限，才能形成省、市、县三级资源向镇以下基层常规性下沉的制度，也有更利于以县为主体，差异化地规划建设不同类型的乡镇。

陈鸿宇建议：一是大胆赋权强县，要建立省、市、县三级下沉支持镇村资源主要由县一级统筹、使用、考核的体制，明确县一级统筹全县镇、村协同发展的主体责任和相应的资源保障。二是构筑内外合力，县一级要在省的指挥下，对全县高质量发展工作的整体性和关联性进行系统设计，以制度建设来凝聚县、镇、村高质量发展的内外合力。

“百县千镇万村，正是广东省继精准扶贫工程之后的又一个以实现农村现代化、农业高质量发展和共同富裕为目标的伟大工程。” 华南理工大学公共政策研究院学术委员会主席、香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院院长郑永年在会上发言表示，以县为抓手来实现农村现代化，具有符合文明逻辑但又面向未来的高度战略意义。

在接受南方财经全媒体专访时，郑永年进一步提出，更高水平和更高质量的城乡区域协调发展必然要赋予县更多的管理权限，应进一步扩大县（市）经济社会发展自主权。“要从体制改革上理顺，广东原来有省管县的很好做法，事实上可以对一些发展有活力的县赋予更多的权限。”郑永年表示。 

挖掘潜力：产业撬动与资金人才政策资源汇集 

惠州博罗县的发展，是广东近年来县域发展的一大亮点。

论坛上，博罗县委书记谢远区表示，博罗县全力推进县域高质量发展，力争2024年挺进GDP千亿县行列，2025年进入全国百强县前65名。

博罗近年的变化，可以说与“一根铜钱”密切相关。2020年6月，全球铜材料龙头企业深圳正威国际集团将新材料产业园项目“落子”在博罗智能装备产业园，这个一期投资150亿元的项目，带动上下游企业进驻。随着二、三、四期项目的增资扩产以及产业链的聚拢成势，园区预期目标是在5-7年直指千亿级产业园。

产业振兴的撬动对县域发展的作用不言而喻。博罗县将“项目为王、产业强县”定为发展理念，谢远区表示，博罗将向“县强、民富、景美、人和”的现代魅力强县迈进，推动县域经济实现高质量发展。

“‘乡村振兴’说到底离不开‘产业振兴’，而‘产业振兴’的核心是县域经济高质量发展。”佛山科学技术学院原党委书记、教授曾峥此前曾对媒体建议，各级政府要加大对县域经济的支持力度，特别是在财税政策、项目投资、产业发展、民生保障和人才智力等领域推出切实有效的政策措施。

作为乡村振兴“一线总指挥”，县委书记是县域发展的关键。但广东区域发展不平衡，资源禀赋差异之大，使得各地所面临的难题与解决之道也不尽相同。

高州市是拥有187万人的农业农村大县，近年来高州市积极发展优势农业，探索一二三产融合发展路径，在增强农业综合生产能力方面，打造了“从田间到餐桌”的农业全产业链。论坛上，茂名市委常委、政法委书记、高州市委书记王土瑞提出的思路是：把工业做大、把农业做强、把城乡做美。

乳源瑶族自治县委书记陈大川总结该县的经验，即在全域生态保护、推进产业攻坚、增强县城综合承载能力以及优化项目建设机制四个方面下功夫，坚持生态优先、绿色发展。

四会市是广东省57个县（市）中唯一一个人均GDP突破10万元的县，四会市委书记李伟忠分享了该市坚持制造业当家、工业兴县、产业强县的经验和建议，对珠三角城市的县域带来了启发和借鉴。

“广东县域发展禀赋差异很大，要根据各自的比较优势来发展。”中山大学中国区域协调发展与乡村建设研究院院长李郇表示，可以通过产业承接产业转移，和珠江三角洲形成产业链优势，也可以成为农产品加工商贸的中心，有条件的地方发展专业镇特色镇形成产业集聚，为城市化人口提供就业机会，政府则要分区分类进行政策制定，实现资源的有效投放。

作为县域经济发展的牵头部门，朱伟提出了省发改委统筹“百千万工程”的思路，即从分类引导县域差异化发展、大力推动县域承接产业有序转移、不断完善横向纵向帮扶协作机制、强化县域资源要素配置等方面来推进。

在强化县域资源要素配置方面，朱伟说，广东将把县域作为“三年工程两年干”的重要战场，统筹谋划全省县域交通、能源等基础设施建设，争取更多项目纳入国家大盘子，支持更多的县域项目纳入省重点项目计划，并加大对这些重点项目的财政、金融支持力度，在用地用林用海用能等方面给予保障。

朱伟表示，广东将重点支持若干基础条件好、发展潜力大的县域做强做优，争先进位，争取更多的县进入全国百强县行列。

在顺德南海等“县改区”之后，广东多年“失意”全国百强县榜。在2022年的智库百强县榜单中，广东仅博罗县入选。近年来，包括高州市、陆丰市、海丰县、廉江市、鹤山市和新兴县在内，多个县（市）提出要力争成为全国百强县。

在撤县改区多年来，广东更多是通过镇一级来发展经济。振兴县域，可挖掘潜力有多大？

郑永年接受南财记者采访时表示，从提振内需以及人口增长等各个角度来观察，县域都是有望充当新的增长极，“中国式现代化和高质量发展的短板在县域，潜力也在县域”