地方政府债券付息支出首超万亿，还本付息压力如何破局？

21世纪经济报道记者 杨志锦 上海报道  财政部1月29日发布的《2022年12月地方政府债券发行和债务余额情况》显示，2022年地方政府债券支付利息11211亿元。从增速看，2022年付息规模相比上年增长20%。

地方政府债券到期本金大部分可以借新还旧，但利息必须用财政资金偿还，因此地方偿债利息数据更受关注。据记者梳理，2022年地方政府债券付息支出首超万亿，相比2019年几乎翻了一倍；地方政府债券付息支出占地方综合财力的比重由2019年的3%升至2022年的4%左右。

分析来看，地方政府债券付息规模的增加并非来自于利率的上升，而是来自于债务规模的扩大。利率方面，截至2022年12月末，地方政府债券剩余平均年限8.5年，平均利率3.39%，相比上年末下降0.12个百分点，相比2019年末下降0.16个百分点。

债务规模方面，为了应对疫情冲击，2020年-2022年地方政府新增债券规模大幅扩张，2022首度盘活5000亿专项债结存限额支持稳增长，三年间新增地方政府债券发行规模高达14万亿，是2015年-2019年的1.6倍。由于新增地方债的大规模发行，地方政府债务余额快速增长，地方政府债券在2022年超过金融债成为债市第一大品种。

财政部数据显示，截至2022年12月末，全国地方政府债务余额超过35万亿，相比2019年末增长14万亿，相比2014年末则增长了一倍多。

随着付息规模的增加，地方政府的还本付息压力也在加大。中部省份一位财政系统人士直言，从收入端看，我们去年税源萎缩，财税增收困难，地方税收增速下降，卖地收入腰斩。从支出端看，地财收入仅够政府债务的还本付息，疫情防控等刚性支出增加，基层“三保”有增无减，部分县市财政库款见底，收支矛盾十分突出。

地方政府付息压力的增加也引业界关注。中国社科院世界经济与政治研究所副所长徐奇渊去年5月撰文称，2015年-2020年，中国所有显性政府债务的付息支出增速均在20%以上，其规模从3552亿元升至1.35万亿元，占政府综合支出（一般公共与政府性基金预算合计）的比重从1.6%升至3.7%；考虑到政府财力的地区差别，有的地区的政府债务付息压力更加显著。降息不仅可以减轻政府债务付息负担，更可以通过增强市场信心、减轻居民和市场主体的融资成本，发挥更大政策影响力。

他还表示，纾困政策面临“钱从哪里来”的问题，而增量的财政政策永远面临减收、增支、控债务风险的三角悖论。为了解决这个悖论，就需要不同政策部门进行统筹协调。从宏观调控政策与国资管理政策的协调来考虑，可以适度增加国有企业的利润上缴比例，为纾困政策提供资金。

财政部前部长楼继伟2021年2月也撰文称，政府债务问题越来越成为影响未来财政稳定和经济安全的重要因素。从2009年起至2020年，积极的财政政策已实行11年，财政赤字不断扩大，债务规模相应急剧扩张。债务付息支出占一般公共预算支出比重不断上升，增速远超支出总额增速。

楼继伟还表示，地方债务问题更是突出，地方政府债务存量一直在快速增加。虽然短期内增加债务可以缓解特殊时期财政紧缺的压力，但对未来地方财政可持续性提出了更大的挑战。“十四五”时期，多数省市的债务可持续性堪忧，粗略计算，大约四分之一的省级财政50%以上的财政收入将用于债务的还本付息。地方政府债务问题，不仅影响了地方政府公共服务供给能力，而且累积了财政金融风险。

楼继伟建议，要优化债务结构，提高地方一般债占比，降低地方专项债占比。优化债务结构的目的，一方面要防范地方债务风险累积，另一方面，顺应促进消费、投资结构调整和群众美好生活的趋势。十九届五中全会明确提出，合理调整投资结构，加快补齐基础设施、市政工程、农业农村、公共安全、生态环保、公共卫生、物资储备、防灾减灾、民生保障等领域短板。这些领域实际上大部分都是与公益投资相关的，大多不属于专项债项目，部分投资可考虑通过地方一般债来满足。为此，需要我们在整体上调整债务结构，提高地方一般债占比，降低地方专项债占比。

2022年召开中央经济工作会议在三个地方直接提及地方债，一处在防范化解风险部分，将地方债风险和房地产风险并列为2023年需要着力化解的两大风险，并要求“坚决遏制增量、化解存量”；一处在财政政策部分，要求财政政策发力保持地方政府债务风险可控；一处在总结部分，再次强调要加强地方债务风险可控。

中央财办有关负责同志解读时表示，近年来，地方隐性债务规模增速总体放缓，但规模仍然较大，特别是部分地方债务压力不断增大，县市级地方政府债务尤为突出。我们坚持“开正门、堵旁门、化存量、控增量”，坚决禁止变相举债、虚假化债行为，防范地方国有企事业单位平台化，加大隐性债务处置力度。下一步要标本兼治，深化省以下财税体制改革，加大转移支付力度，加快建立地方税体系，夯实地方基本财力和自我发展能力。党政机关要坚持过紧日子。