集中供地政策调整:仍需“集中公告” 但允许“分散供应”

21世纪经济报道 张敏 北京报道
2023-02-04 05:00

2022年,一些城市已经增加了土地供应批次。

近日,网传自然资源部已下发《关于进一步规范住宅用地供应信息公开工作的通知》(以下简称《通知》),其中对住宅用地出让节奏不再要求“全年不超过3次”。

按照《通知》规定,市、县自然资源主管部门要根据年度供地计划,分批次公开未来一定时间段内拟出让地块的详细清单。每次公开详细清单对应的拟出让时间段原则上不少于3个月,给市场主体充足的时间预期预判。对于详细清单内的地块,在公开的拟出让时间段内可以一次或多次发布出让公告。

也即,各地仍需集中发布土地出让信息,但不再要求集中组织出让活动。

2月3日,自然资源部证实,“该文件是自然资源部印发的,对地方住宅用地供应工作进行的指导文件。不是要取消集中供地制度,而是优化完善集中供地政策,更好发挥充分公开披露信息对于稳定和引导市场预期的积极作用。”

东部某省份自然资源管理部门相关负责人也向21世纪经济报道记者透露,已经接到上述通知,并针对相关的要求做了安排和部署。

这也意味着,实施了两年的土地出让“两集中”制度,正在发生调整。

业内分析人士认为,在房地产业流动性压力仍然较大的情况下,放宽全年供地批次数量的限制,有利于缓解房企的资金压力,降低同批次地块入市的竞争强度,进一步稳定房价、地价和市场信心。

图片来源:视觉中国

几处改变

2021年初,自然资源部推出“两集中”供地政策。即集中发布出让公告、集中组织出让活动。按照要求,地方政府原则上发布出让公告全年不得超过3次,时间间隔和地块数量要相对均衡。该政策率先在22个重点城市进行试点。由于和以往的分散式供地存在明显不同,这一变化也被业内称为“零售变批发”。

按照自然资源部的解释,此举的目的在于,“减少土地公开出让过程中关联信息不充分带来的对市场预期的影响,纠正信息披露随意性、碎片化、不确定等不规范问题,防止市场主体由于不掌握重要关联信息带来的竞争。”

与原有的规定相比,土地出让新规最大的变化在于,在土地供应节奏上,不再要求“全年不得超过3次”,而是在公开的拟出让时间段内“可以一次或多次发布出让公告”。

这也说明,对“集中组织出让活动”不再强制,土地交易由“批发”变回“零售”。

但“集中发布出让公告”的做法仍然得以保留。《通知》指出,各地应于每年四季度启动编制下一年度的供地计划,最迟于计划年度的3月底前向社会公开。在计划编制中,各地要将住宅用地近三年年平均交易量以及对应的住宅建筑面积,作为测算下一年度供地计划总量的参考。

而按照原有规定,各地在编制年度供地计划时,应根据最近5年的交易量进行测算。

由于当前不少城市存在房地产库存规模较大的情况,《通知》对土地供应计划的编制有了新的限制。比如,要求各地按照“以人定房、以房定地”的原则,对住宅用地供应总量、结构和布局做出统筹安排,适应各类住房建设用地合理需求。

《通知》还强调,凡商品住房去化周期长、土地流拍率高、市场需求明显不足的城市,应当控制商品住房用地供应规模。其中已供应未竣工住宅用地面积超过近三年平均完成交易量5倍的城市,应当从严压缩计划规模直至暂停供地。

此外,自然资源部还要求,大城市土地供应要向租赁住房建设倾斜,供地计划中应单列租赁住房用地。但与原有的规定相比,不再强调“占比不低于10%”。同时,各地要“增加优质地块供应,支持刚性和改善性住房建设用地需求”。

值得注意的是,现有的集中供地制度,主要在全国22个城市进行试点。而这份文件是由自然资源部向各省、自治区、直辖市自然资源主管部门发布,并向所有市、县自然资源主管部门提出要求的。这也意味着,新的土地出让政策覆盖了所有城市。

调整的逻辑

截至目前,土地供应“两集中”制度已实施满两年。从22个试点城市的实际交易情况看,除2021年第一批次集中供地交易旺盛外,由于房地产市场低迷、行业流动性受限等多重原因,此后的多个批次土地交易均较为冷淡。

但分析人士普遍认为,作为土地供给改革的重要方面,集中供地制度仍然起到了一定的效果。

广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉指出,集中供地的推出,主要是应对高地价及其对房价、预期带来的影响。在房地产企业的融资渠道多样、杠杆率较高的情况下,常态化的分散式供地不会对企业构成足够的资金压力,一些优质地块也容易引发争抢。

相比之下,“集中发布出让公告”使得土地信息更加透明,市场预期更加稳定。“集中组织出让活动”的做法则会给房企带来资金压力,使房企很难在较短的拿地周期内兼顾到所有的意向地块,土拍的激烈程度也会降低。

北京某上市房企相关负责人向21世纪经济报道记者表示,在集中供地中,如果对多宗地块有意向,仅定金就需要准备不小的数目,后续开发所需的资金更为可观。由于很多城市的集中供地节奏较为同步,一旦进入供地周期,就会给总部调配资金带来很大的压力。

因此,集中供地也被认为是遏制房企抢地、限制高地价的重要手段。

2021年下半年以来,随着去杠杆进程的开启,房企的融资渠道大大受限,市场预期也急转直下。2021年的第二、第三批次集中供地、2022年的多批次集中供地,交易情况均不理想。不少城市引入地方国资托底,才避免了较为严重的土地流拍、流标现象。

李宇嘉认为,在此情况下,若继续沿用集中供地,可能会继续存在土地流拍的风险,不仅恶化市场预期,此前出让的高价地也会面临开发压力。因此,原有的政策有必要进行调整。

事实上,2022年,部分城市已经增加了土地供应批次,使全年集中供地的次数超过了3次,武汉的集中供地甚至达到6批次。当年10月,江西省住建厅表示,力争将南昌从“集中供地”城市名单中调出。11月,长沙也表示,今后不再按年度批次推介土地,更改为年度常态化更新。

这两地的诉求在一定程度上代表了政策调整的方向,即不再进行“集中出让”。但新规保留了“集中发布”的要求,从而保证信息对称,稳定市场预期。

李宇嘉指出,此次调整并非取消集中供地,而是由集中供地的1.0版升级到2.0版。其中,1.0阶段应对开发商加杠杆炒地,2.0阶段则应对精细化、透明化供地。他还表示,集中供地是长效机制,不能因市场低迷就退出。在大部分城市供应过剩,且区域差异很大的情况下,必须做出供给改革,通过更为精细的供应来稳定市场预期。

值得注意的是,由于新规并非强制性,到目前为止,不同城市选择的执行尺度也并不一致。杭州、苏州和郑州已经公布了2023年首批次地块详情,仍将采用集中供地的方式进行出让。成都市中心城区也发布了4月底前拟出让的住宅用地明细清单,并未强调集中出让。

(作者:张敏 编辑:张伟贤)

张敏

资深记者

专注房地产领域的深度新闻报道。