南财快评：政府投资项目减免投标保证金的价值

2023年2月6日，国家发展改革委等部门印发了《关于完善招标投标交易担保制度进一步降低招标投标交易成本的通知》（发改法规〔2023〕27号），其中第五项要求为：“鼓励减免政府投资项目投标保证金。2023年3月底前，各省级招标投标指导协调工作牵头部门应当会同各有关行政监督部门，制定出台鼓励本地区政府投资项目招标人全面或阶段性停止收取投标保证金，或者分类减免投标保证金的政策措施，并完善保障招标人合法权益的配套机制。”在未来的一个多月时间里，各省或将会密集出台减免政府投资项目投标保证金的规定。政府投资项目减免投标保证金的价值，有以下几点：

第一，降低招标投标交易成本。虽然不论中标与否，投标保证金都会退还，但并不意味着提交投标保证金是没有成本的。投标保证金如果是以现金、支票等方式提交，意味着这笔资金在投标有效期内将无法使用，这当然会成为投标企业的投标成本，也是交易成本的组成部分。即使投标保证金以保函（保险）等方式提交，开具保函（保险）等，仍然需要费用，这仍然是投标企业的成本。因此，政府投资项目减免投标保证金，意味着降低政府投资项目的交易成本。

第二，鼓励竞争。从招标投标制度而言，应当是鼓励具备条件的企业尽量参加投标，这样，有利于招标人能够选择最具竞争力的企业中标。但是，投标保证金往往成为企业参与投标的障碍。虽然投标保证金的金额并非十分巨大，一般不会超过80万元，这笔资金的使用成本更低。但是，这笔费用是在参加投标前就要交付的，而中标实际是小概率事件（有效投标人不得少于3家，如果10家企业参加投标，意味着中标概率为10%）。一旦不能中标，这笔交易成本将没有任何收益。对于这样的成本支出，对于许多企业的决策而言都会是比较困难的。因此，政府投资项目减免投标保证金，能鼓励更多企业参与投标，进而鼓励竞争。这种成本的降低，也会反馈到招标人，由于交易成本的降低，会导致投标企业降低报价，这也有利于招标人。

第三，有利于优化营商环境。优化营商环境不仅仅是一句口号，而应该体现在每一次交易中，降低交易成本、鼓励竞争，是最主要的优化营商环境的体现。

既然减免投标保证金有诸多好处，为什么不规定所有的招标项目均减免、甚至取消投标保证金呢？不能一刀切地取消或者减免投标保证金的原因在于：一是我国整体的市场诚信状况仍待进一步完善，企业中标后，拒绝提交履约保证金或者拒绝订立合同的情况，还时有发生，因此投标保证金对于制约这类现象仍然有很大的作用；二是对于政府投资项目，政府有权主动对市场主体让利，但是对于非政府投资项目，招标人是普通民事主体，部门规章、地方政府的规定、规范性文件，均不能限制普通民事主体的民事权利，而收取投标保证金属于这类民事权利；三是在我国的市场中，政府对企业的约束力较强，而一般的企业作为招标人则要弱很多。因此，未来，各省对减免招标项目投标保证金的规定，不能扩大到非政府投资项目。当然，我们也期待随着这次政府减免投标保证金的带头作用和成功探索，市场诚信和政府行政能力都有很大的提高，未来能更广泛地优化投标程序，降低整个市场的交易成本，优化营商环境。

（作者系南开大学法学教授）