21深度丨再造50万亿城商行

21世纪经济报道记者  杨志锦  上海报道  2月15日上午，湖南省长沙市。伴随着一阵热烈的掌声，火红的绸布从印着“湖南银行股份有限公司”的牌匾上滑落，湖南银行正式亮相。

湖南银行的前身是华融湘江银行，此前其40%的股份由四大AMC之一的中国华融持有。中国华融风险事件爆发后，根据监管对AMC逐步退出非主业的要求，湖南国资接走了其中20%股份。随着股权变更、董事会改组及挂牌，湖南迎来了第一家省级城商行。

这是近年来城商行改制重组的一个缩影。在“抓两头带中间”的改革框架下，城商行属于中间的部分：不像国有大行一样有中央财政大规模的资本金注入，也不需要像农信社一样保持县域法人地位和数量稳定。某种程度上，城商行化险的任务落在了地方政府及城商行身上，在没有“县域法人数量稳定”的限制之下，“抱团取暖”、合并重组成为城商行改革化险的选项：上世纪90年代如此，本世纪头10年如此，近三年也是如此。

一位主导过重组合并的城商行董事长直言，中小银行存在先天不足和后天不足的两大问题。前者指中小银行资本实力较、盈利能力弱，本身抗风险能力不足，后者指多种因素的存在导致中小银行的监管不到位，进而出现内部人控制、大股东控制、地方政府干预等种种问题。因此，城商行合并是必要的，既能提高抗风险的能力，也能提升省域金融系统的整体实力。

重组合并也和地方做大做强辖内银行业的诉求契合。湖南省内媒体在报道湖南银行成立的必要性时称，相比湖南省2022年经济总量排名全国第九，湖南金融业的规模与发育程度等，与全省经济发展实力和速度还不匹配。已有案例也显示，省级城商行在各省区域经济社会发展中发挥着“四两拨千斤”的作用。

如果从1979年的城信社算起，城商行至今已度过44个春秋，先后经历城信社、城市合作银行、城商行三个阶段。在不断合并重组的过程中，城商行的数量不断减少：城信社最高峰时数量超过5200家，但目前城商行数量只有125。截至2022年末，这125家城商行资产约50万亿，占商业银行总资产的16%。

在市场看来，合并重组有助于城商行化解存量风险，但更为重要的是，通过合并重组扩大银行规模，能够提升银行抵御风险的能力，进一步释放银行的竞争优势，因此城商行的兼并重组或是大趋势。但城商行回归本源、扎根当地、差异化经营等核心问题仍待破解。

“疯狂”的城信社

城商行起源于城市信用合作社。而信用合作社和以盈利为目的的商业金融不同，它是一类特殊的组织：由社员入股组成、实行入股社员民主管理，主要为入股社员服务的合作金融组织，分为城市信用合作社和农村信用合作社两类。

农信社在中国出现的历史较早。据研究者考证，早在1923年民间慈善组织即在河北香河县成立了中国首家农信社。但中国城信社要在半个多世纪后才出现：1979年中国第一个城市信用社在河南省驻马店成立。

时值改革开放之初，1978年召开的十一届三中全会指出，要把工作重点转移到经济建设上来。邓小平多次表示：“金融改革的步子要迈大一些。要把银行真正办成银行。我们过去的银行是货币发行公司，是金库，不是真正的银行。”

在此之前，我国银行业实行“大一统”的管理体制：人民银行既行使中央银行职能，又办理具体的商业银行业务；既是金融行政管理机关，又是经营金融的经济实体。在前述方针的指导下，1979年３月农行恢复设立，中行从人民银行分设，8月建行从财政部分设，工行则在1984年成立。

改革开放后，集体、私营、个体以及股份制等多种所有制经济形式大量涌现，尤其是个体经济发展迅速。据重庆市调查统计，截至1984年11月，重庆市个体工商户达到12.7万户，比1978年增加27倍。个体经济的发展，要求一定的信用形式与之相适应，为它们提供资金结算、信贷等方面的服务。

但当时国有大行很难满足非国有企业的金融需求，“开户难、结算难、贷款难”成了非公有制企业普遍面对的难题。城信社就在这样的背景下兴起，在一定程度上填补了国有大行金融服务的空白，促进了多元经济的发展。

统计数据显示，从1979年-1986年的七年间城信社数量增加了1300家，而1987年-1994年七年间增加近4000家至5200家。1994年末，全国城市社存贷款余额分别为2353亿、1323亿，分别占全国银行业的5.8%、3.3%。

就在城信社数量突飞猛进之时，一些问题也逐步显现出来。城信社的主办单位五花八门，企业、事业单位、街道都能开办，但大多数信用社规模小、专业人才欠缺、风控制度薄弱，由此衍生出贪腐丛生、坏账激增等问题。一些地区的城信社开始出现严重的资产损失和支付困难，挤兑风波不断蔓延，严重影响了地方的金融稳定。

据央行统计测算，1994年城信社的逾期贷款比例已高达13%。央行当时调研后还直指城信社的三大问题：一是资本金偏少，个别为少数企业或个人实际控制；二是组建部门对城信社进行行政干预，理事会形同虚设；三是有的法定代表人没有经济金融工作经验，给城信社的经营带来风险。

“现在地方的金融秩序太乱，城市信用社乱得不得了，整顿起来非常困难。”时任国务院副总理兼人民银行行长的朱镕基1995年1月14日在金融工作会议上批评称。一场针对城信社的清理整顿风暴即将展开。

整顿与合并 

按照朱镕基的设想，要在整顿城信社的基础上组建城市合作银行，实现“一缴纳存款准备金、二交税、三实行统一的利率政策”的目标，以方便央行监督管理。8个月后，国务院下发《关于组建城市合作银行的通知》提出，城市合作银行的组建工作要分期分批进行，条件成熟一个，批准一个。

1995年6月，深圳城市合作银行正式成立，这是中国第一家城合行。该行首创了“两个一、两个全”的组建模式，为其他地方提供了经验。该模式具体为，采取股份制的企业组织形式，实行“一级法人、统一核算”的体制；城信社经过清产核资和股权评估，一步到位全部纳入城市合作银行体系，地方财政信用全部纳入城市合作银行。

随后北京、上海等地也相继成立城合行，城市合作银行数量稳步上升。鉴于城市合作银行是股份制商业银行，已不具有“合作金融”的性质，1998年城市合作银行统一更名为城市商业银行，城商行正式登上历史舞台。

在组建城合行的浪潮中，一大批央行及国有大行的金融干部参与其中。1995年前后，相关负责人着手筹备北京城市合作银行，他们面临的首个问题是如何把90家分散独立的城市信用社整合在一起。

“在人员观念、利益调整、队伍稳定、业务延续等方面面临相当大的阻力。”相关负责人多年后回忆往事时称，“特别在组建初期，需要实行一级法人体制，统一财务管理，上收贷款权力，会触动到个别人的利益，当时我和班子成员出门都随身带着警棍。”

正当一切看起来即将步入正轨时，北京城市合作银行整合的某家城信社爆出了高达229亿元的严重违法账外经营案件，造成实际损失67亿元，直接将当时资产仅200多亿元的北京城市合作银行推向生死存亡的边缘。最终，北京城市合作银行通过后续10多年积累的税后利润，才化解了历史遗留不良问题。

但有的城商行就没那么幸运。1997年12月，央行宣布关闭海南省5家已经实质破产的信用社，其债权债务关系由海发行托管，其余29家信用社有28家并入海发行。这最终使得海发行走向了末路。

“原本发现海南省有34个城信社资不抵债、纷纷发生挤兑。本来应该采取关闭措施，可当时怕出事，就让海南发展银行去兼并这些信用社。后来发现海南发展银行问题也很大，‘泥菩萨过河，自身难保’。结果海南发展银行包袱更重，严重资不抵债，最后只能把这个银行也关闭了，损失更大。”朱镕基在一次会议上反思。

在朱镕基看来，对那些问题十分严重、病入膏肓的金融机构，必须下大的决心、果断处置。央行于1998年10月下发《整顿城市信用合作社工作方案》指出，部分城市信用社管理不规范、经营水平低下、不良资产比例高、抗御风险能力差，形成了相当大的金融风险。要在清核资产的基础通过自我救助、收购兼并、关闭破产等方式处置风险。

经过关闭、合并，城信社的数量逐步下降。数据显示，截至2003年末，已正式开业的城商行达到112家，共消化、合并城信社4500家左右。但城商行的起步依然困难重重。

其困难主要体现在两个方面：一是人事关系与既得利益的问题；二是不良贷款的历史包袱问题。受1998年亚洲金融危机的影响，城商行资本匮乏、拨备不足、资产质量下行的问题有所恶化。2003年末10％的城商行仍处于高风险状态，有20％的城商行未摆脱历史包袱的束缚。前一困难可通过主观努力解决，而后者则是客观存在的难题，需要拿出行之有效的方案。

三重扩张 

这期间，第二次全国金融工作会议于2002年2月召开。这次会议对国有大行和农信社的改革都有部署：其中前者是金融改革的重点，可改组为国家控股的股份制商业银行，条件成熟的可上市；后者改革的重点是明确产权关系和管理责任，强化内部管理和自我约束机制，进一步增强为“三农”服务的功能。

改革实践中，在1998年通过特别国债注资及不良剥离后，国家在2003年再度通过外汇储备向四大行注资，之后引进战略投资者、重组上市，四大行终于涅槃重生。至于农信社，一方面以法人为单位改革信用社产权制度，产生了不同产权形式和众多的市、县小法人；另一方面成立省联社，承担对各小法人的管理、指导、协调、服务职能。

对于城商行如何改，第二次全国金融工作会议并没有明确指出，这一任务落在了央行和新成立的原银监会身上。在2003年4月中国原银监会成立之前，首任主席刘明康就向高层领导提供了一套“抓两头带中间”的解决思路。

具体而言，在推进国有独资商业银行重组改造的同时，抓好全国三万多家农村信用社的改组改造工作，使广大农村能够有一个基于商业原则、服务“三农”的农村金融组。所谓“带中间”就是在国家重点抓好两头的情况下，带动各省份及二级城市搞好原股份制商业银行和众多城商行改革。

上任一年后，刘明康领导的原银监会就推出了《城市商业银行监管与发展纲要》，形成了“防险、管理、改革、发展”的八字方针，涵盖了联合重组、引入战略投资者、跨区经营等重要措施。

率先开启重组序幕的是徽商银行。2004年4月，安徽省政府有关部门召集省内多家城商行行长就成立徽商银行着手论证，并得到了刘明康的首肯。究其原因，安徽省内城商行整体经营状况相对较好：原银监会按资产质量将全国城商行分为六类，而安徽省内参与合并的六家城商行有四家是一类行、两家是二类行。

2005年，合肥市商业银行先更名为徽商银行，以合并吸收方式吸纳芜湖、马鞍山、蚌埠、安庆、淮北等5家城商行和铜陵市、六安市等7家城信社，开启了全国城商行重组合并的序曲。此后，江苏银行、吉林银行、湖北银行等也通过吸收合并和新设合并的方式，整合省内多家城商行、城信社，成为这一阶段城商行重组整合的代表。

伴随着加入WTO后中国新一轮景气周期启动，城商行利润保持较快增速。Wind数据显示，城商行税后利润由2003年的54亿增长至2017年的2500亿左右。依靠着利润积累，城商行累计处置了大量不良资产，同时不断扩张信贷资产规模增大分母，逐渐将不良率降至3%以下。

在此过程中，城商行也开启了三重扩张之路。一是股东多元化，多渠道补充资本。城商行的设立初衷是化解城市信用社的金融风险、服务地方经济，因此在早期股权结构设计上，城商行由当地企业、个体工商户、城市居民和地方财政入股资金构成，其中地方财政为最大股东，持股占比30%左右。换言之，地方财政高度持股是城商行股权结构的起点。

 为解决资本金不足的问题，原银监会2004年发布公告实施审慎的市场准入,鼓励民间资本和外资入股商业银行,部分城商行通过IPO打开资本市场的大门。从2007年南京银行、北京银行、宁波银行上市开始，截至目前已有29家城商行在A股或H股上市。

二是区域多元化。原银监会2004年印发的《城市商业银行监管与发展纲要》提出，支持经营状况好、管理能力较高、创新能力较强的城市商业银行实现跨区域发展。为应对金融危机冲击，原银监会2009年4月进一步放宽城商行跨区域经营的准入政策。城商行顺势抓住机遇，仅仅两年时间，至2011年底中国已经有91家城商行实现了跨区域经营，设立异地分行375家。

但这也引起高层的注意。当时分管金融的国务院副总理王岐山批评道，有些地方银行总想跨区域扩展。他举例说，北京银行做得很不错，但发展到哈尔滨去了，还想去上海。“我批评了他们，我一打个盹，你们就跑了。北京还不够你们干的，你们跑了，北京谁来管？”

三是业务多元化，大力发展同业业务。早些年存贷业务一直是城商行的主要业务，贷款主要投向融资平台和房地产。但2010年后监管趋严后，城商行同业理财、信托贷款、委托贷款等快速扩张，大量资金通过同业渠道融出，注入信贷受限的融资平台、房地产企业，以获取高额利润。

通过上述三重扩张，城商行的资产得以快速增长。银保监会数据显示，城商行总资产由2003年的1.47万亿增长至2016年的28万亿，年均增速25.7%，高于同期股份行23%、国有大行13%的增速。2016年后城商行资产增速放缓至10%左右，至2022年末总资产约50万亿。

何处去？

三重扩张后，城商行的资本实力、盈利能力得到一定提升，但却也蕴含新的风险。比如同业业务链条复杂、层层嵌套，在做大规模的同时使得流动性风险加大，资金空转也加剧了实体经济融资成本。

再如异地发展意味着城商行要将资源从本地市场转移一部分到异地，与国有大行与股份行的同质化严重，同时一些城商行盲目扩张、无序竞争、风控能力不足的问题开始显示。再如股东多元化使得城商行的资本得到明显补充，一定程度上有助于改善公司治理结构，但个别民营资本通过隐匿关联关系控制了城商行，最终将银行变成“提款机”。

叠加近年来中国经济增速放缓，个别城商行的问题就暴露出来。央行、银保监会2019年5月联合公告称，鉴于包商银行出现严重信用风险，将对包商银行实行接管。

央行后来披露，明天系通过隐匿关联关系共持有包商银行89％的股权，通过虚构业务共占用包商银行资金逾1500亿，评估基准日包商银行资不抵债金额高达2200亿。“包商银行风险的成因，不仅是原股东及高管层的恶意掏空和违法违规经营，也有监管俘获、‘猫鼠一家’的推波助澜，及市场投资者因盲目的牌照信仰和规模信仰所导致的不审慎经营。”央行指出。

随着包商银行风险的爆发，市场对城商行的关注与日俱增。据央行发布的评级结果，截至2020年末城市商业银行中有72%的机构分布于“绿区”，但也有12%的机构为高风险机构（资产占全部城商行的4%）。

城商行新一轮改革化险已然启动，采取的方式仍是多年前的主要方式：重组+合并。前者如包商银行重组为蒙商银行，锦州银行也通过债务重组引入新的投资者；后者如四川银行、山西银行、辽沈银行通过合并省内城商行组建而来。

“经济上行时，发展可以掩盖一些问题，但经济下行周期中，问题就暴露得更多，包括高不良、问题股东。城商行需要抱团取暖。”一家被合并的城商行负责人对记者直言。

在前述主导过重组合并的城商行董事长看来，随着金融科技时代的到来，银行规模越大，服务成本越低，越有利于打造高水平的管理团队、提升服务质量，城商行的重组合并将越来越多。“金融科技时代小机构没什么优势，更加需要规模化，因为金融科技投入成本很大。”

最新的案例是，2022年5月中原银行吸收合并省内其他三家城商行组成新的中原银行，河南省内城商行只有郑州银行、中原银行两家。“河南有1亿人口，经济总量排在全国第5，绝对有条件办好自己的银行。”河南省一位厅局级财经官员表示。

重组合并后，近年来城商行的数量整体呈现下降趋势。数据显示，城商行数量从2006的113家增至2010年的147后，在2016-2019年期间一直稳定在134家，但随着合并的推进，2022年已降至125家，未来大概率还会下降。

“从目前来看，分类施策、兼并重组将成为中小银行风险处置和改革的主要方式。预计今后化解中小银行风险将采取针对性举措，一行一策、一企一策，重点压实金融机构、地方政府和金融监管部门三方责任。”上海金融与发展实验室主任曾刚表示。

回头来看，城商行的改革化险属于金融风险攻坚战的重要组成部分。在2015年讨论金融监管体制改革的过程中，金融监管的风向也发生了明显变化。当年12月，刘鹤在给《21世纪金融监管》中文版一书所作的序言中指出，金融监管要有前瞻性、金融监管体系要有适应性、金融监管要“长牙齿”，不能只说不做。

此后，宏观政策、金融监管政策的主线不断向化解金融风险、服务实体经济倾斜。受此影响，城商行异地扩张受限、同业和理财被严格监管，再叠加传统存贷业务面临挤压，城商行经营压力加大，未来路径备受关注。

2018年的中央经济工作会议指出，要推动城商行、农商行、农信社业务逐步回归本源。2020年印发的中小银行深化改革和补充资本工作方案提出，中小银行要切实回归本源、专注主业，坚决扭转盲目追求速度和规模的发展模式。

毫无疑问，回归本源是监管引导的城商行发展之道。用原银监会前任主席尚福林的话说：城商行要尽快摒弃规模求大、地域求广、业务求全的发展情结，坚守做精做优做强的发展理念，结合自身禀赋特点，努力形成特色化的比较竞争优势。而这仍有待百余家城商行再探索。