全国人大代表、中原银行董事长徐诺金：建议建立以存保机构为处置主体的常态化金融风险处置机制

南财集团全国两会报道组 记者 唐婧 北京报道

2023年两会召开之际，中原银行党委书记、董事长徐诺金作为第十四届全国人大代表，带来了1份议案和3份建议，其中议案聚焦尽快立法加快发展普惠金融支持中国式现代化，建议则涉及建立健全市场化、法治化、常态化风险处置机制，加强社会诚信体系建设、优化区域金融生态环境，完善银行业不良资产处置相关税收政策等多个重要话题。

在关于建立健全具有中国特色的市场化、法治化、常态化金融风险处置机制的建议中，徐诺金强调，为贯彻落实中央经济工作会议关于“压实各方责任，防止形成区域性、系统性金融风险”的要求，有必要总结我国实践经验教训，借鉴国际成熟实践，以存保机构为专业处置主体，开创一条具有中国式现代化特色的市场化、法治化金融风险处置机制，实现金融机构风险常态化处置，严肃市场纪律、防范道德风险，助力经济金融高质量发展。

据南财集团全国两会报道组了解，徐诺金是第十三届、十四届全国人大代表。5年多来，徐诺金深入调查研究，围绕普惠金融、中小银行改革化险等热点问题积极建言献策。

（第十四届全国人大代表、中原银行党委书记、董事长徐诺金  受访者供图）

尽快出台中华人民共和国普惠金融促进法

在关于尽快立法加快发展普惠金融支持中国式现代化的议案中，徐诺金指出，当前，约束金融机构兼顾经济效益和社会效益发展普惠金融的问题依然突出，需要强化普惠金融法制建设，汇聚各方力量，激发金融机构供给侧服务动力，保障普惠金融服务对象的金融权利。

“建议全国人大常委会尽快出台中华人民共和国普惠金融促进法，明确普惠金融需求者和金融机构作为供给者的权利与义务，明晰金融管理部门和各级人民政府引导、激励、评估和监督等职责及权力。”徐诺金表示。

一是将普惠金融纳入政府公共服务体系，保障弱势群体权益。县级以上地方各级政府探索将促进普惠金融发展纳入国民经济和社会发展规划，建立推进普惠金融发展的目标责任制度，对地方政府特别是市县政府推进普惠金融情况进行考核和监督，推动形成各司其职、政策协同、多方发力的普惠金融共建格局。切实发挥好各级政府在统筹规划、组织协调、均衡布局、政策扶持等方面的引导作用，组织和动员社会力量，向农村地区、弱势群体延伸金融服务，做好产业规划，推进金融与产业的融合。

二是明确金融机构权利与义务，激发内生动力。明确金融机构享有服务对象真实完整信息获取权，以及用于商业可持续发展的合理贷款利息、服务费用的获得权，有权公平享有普惠金融发展的国家优惠政策等。同时，承担完善组织体系，下沉服务资源，创新普惠金融产品，加快发展数字普惠金融，完善专项评价机制和绩效考核制度，建立健全尽职免责机制，提高不良贷款考核容忍度等义务。

三是明确正向激励与保障，构建良好制度环境。一是激励政策。用好政策工具，做好发展普惠金融差异化监管的引导和激励；安排普惠金融专项资金，完善农业保险专项补贴机制；健全相关税收扶持政策。二是风险补偿。建立健全普惠金融发展风险补偿、财政奖励等机制，完善相关融资担保和再担保机制。三是保障措施。大力推进中小企业和农村信用体系建设，健全守、失信联合激励与惩戒机制；推动完善农村土地承包经营权、住房财产权抵押贷款等相关法律制度；加强金融知识普及教育，将金融知识纳入学校和国民教育体系。

四是提升金融科技水平，增强金融普惠性。加快推动金融科技发展，巩固增强我国数字普惠金融发展优势，借助大数据、云计算、生物识别等技术为普惠金融在客户识别、项目认证、风险评估等方面提供技术支持，加快推进数字普惠金融产品和服务创新。有效整合信用信息资源，拓宽信息采集渠道，统一数据标准，搭建数据共享平台，明确信用信息的互通共享，建立健全数据采集、更新、查询、纠错以及安全管理机制，提高信息的真实性、更新的及时性，降低信息应用门槛，持续以金融服务的数字化转型有力驱动普惠金融发展和治理方式变革，推动构建数字普惠金融发展新格局。

建立健全市场化、法治化、常态化风险处置机制

在关于建立健全具有中国特色的市场化、法治化、常态化金融风险处置机制的建议中，徐诺金指出，当前金融风险形势仍复杂严峻，行政处置理念仍然没有得到明显改变，以存保机构为专业化处置主体的市场化、法治化金融风险处置机制仍未完全建立，常态化的风险处置也难以完全落地，严重制约金融高质量发展。

在他看来，金融稳定法和银行业监督管理法等重要金融立法也存在较为浓厚的行政处置色彩，将风险处置的职责、措施、工具都赋予了金融管理主体，而对本该作为专业化处置主体强化其处置职责的存保机构进行模糊化处理，将其由处置主体降为处置平台，和行业保障基金管理机构并列，并且仅重点强调其出资责任，却未具体规定存保机构的处置措施。这容易导致我国存款保险制度成为只出钱而不负责风险处置的“付款箱”，存款保险建立健全市场化、法治化、常态化风险处置机制的使命将受到影响。

徐诺金建议，建立以存保机构为处置主体的常规个案金融风险处置机制，实现常规个案金融风险常态化处置。

一是除特殊情形外，主要由存保机构负责银行业常规个案风险的处置。包括决定启动风险处置、制定处置方案以及具体实施处置方案，如果目前暂无法完全实现，可在过渡期内进行适当调整，赋予存保机构启动风险处置的强建议权（如无例外情形，监管机构需采纳存保机构提出的处置建议），存保机构可与监管机构共同制定处置方案，存保机构负责处置方案的具体实施。

二是银行业常规个案风险的典型处置模式建议为接管+收购承接+破产清算。接管期间，存保机构担任接管组，具有问题银行的经营管理权，可以向法院提出“三中止”、集中管辖等申请。存保机构通过促成收购承接处置风险，可维持银行基本业务和服务不中断，并可实现处置成本最小，对存款人的保护更强等目标，平稳有序处理银行涉众风险后，银行可作为普通企业依据企业破产法进入破产清算程序，通过司法程序予以终结，完成市场退出，避免产生遗留问题。

徐诺金还建议，建立由金融委决策、央行牵头、存保机构为主要的具体操作机构的系统性金融风险处置机制，实现系统性金融风险有序应对处置。

一是明确系统性金融风险处置机制中的职责分工。由金融委判定系统性金融风险并议定风险处置方案，按程序报国务院后执行。由央行牵头监测预警系统性金融风险，督促风险处置方案执行。由存保机构作为主要的具体操作机构，负责方案的实施。

二是充分发挥存保机构在应对处置系统性金融风险中的职责。存保机构可以在50万元的限额内进行存款偿付、以多种方式促成收购承接外，可以根据《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法》将存保基金计入全球系统重要性银行外部总损失吸收能力（TLAC）。还可以探索在银行业金融市场融资出现严重困难时，经国务院批准，存保机构为投保机构债务融资提供临时流动性担保，促进银行业金融市场融资恢复正常。   

“完善风险处置触发机制，实现风险防范化解与处置机制的有序衔接。”徐诺金提出，进一步明确接管的具体触发条件，在立法中增加“非纠正即处置”条款。对于资本根本不足（可以适当方式明确定量指标）的投保机构，经早期纠正等风险化解措施后，在规定时限内仍无法达到风险化解要求的，应采取接管等方式进行处置。

“在金融稳定法中统筹考虑我国金融风险处置的需要和特点，建立以存保机构为专业化处置主体的市场化、法治化、常态化金融风险处置机制。”徐诺金提出，金融稳定法可将前述三点内容纳入立法思路和具体条款设计中，并重点完善以下事项：

• 一是明确存保机构是市场化、法治化的风险处置主体，而非简单的处置平台。

• 二是明确使用存保基金进行风险处置的，应当由存保机构担任接管组织或实施清算，以明确存保机构相应处置角色。

• 三是赋予存保机构与金融管理部门同样的风险处置措施、配套措施和司法衔接措施。

加强社会诚信体系建设、优化区域金融生态环境

在关于加强社会诚信体系建设、优化区域金融生态环境的建议中，徐诺金表示，加强社会诚信体系建设、优化区域金融生态环境是一项系统性工程，需要政府、企业、银行、社会等各方的共同努力，完善社会信用体系建设,建立健全以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，改善全社会的信用环境、金融生态环境。

“宏观层面的负面影响在政府强有力的处置下逐步消弭，微观层面企业假借破产手段等逃废银行债务相关问题仍亟待解决。”徐诺金表示。

一是构建职责明确、依法行政的政府治理体系。地方政府应当转变思维，树立法治意识，树立大局意识，树立科学的政绩观及平等、竞争和开放的市场管理意识，依法治理地方事务，严禁干扰司法机关依法独立办案，维护金融司法环境，依法保障金融债权。

二是加强政府主导金融债权保护的引领作用。政府出台相关政策，法院制定实施方案，为金融债权开通绿色通道，由专门的法官办案团队进行金融案件的审判和执行，为金融债权的实现提供专业高效的服务，提高金融案件审判和执行质效。

三是健全破产审判工作机制。首先，法院应当严格把握破产受理标准，防范企业假借破产之名行逃债之实；其次，法院应当实现繁案精办、简案快审，高效推进破产审理效率；最后，建议将恶意逃废银行债务的行为明确界定为犯罪行为，增加“侵害金融债权罪”的规定，对恶意逃废银行债务、情节严重的企业及其主要责任人追究刑事责任，将对恶意逃废银行债务的企业及主要负责人的打击上升到国家法律的高度，使打击逃废银行债务的行为制度化、规范化，为保障国家金融稳定与安全提供法律依据和制度基础。

四是完善失信惩戒机制以提高企业失信成本。加强失信被执行人名单管理、规范失信惩戒对象名单制度，规范失信联合惩戒具体执行细则、推动联合惩戒措施切实落实到位，扩大失信惩戒的适用范围，加快信用信息的共享。重点治理企业逃废金融债务的失信行为，加大惩处和曝光力度，持续提高企业的失信成本，有效保护金融债权。

五是深化改革化险，助力稳企纾困，保住市场主体。为切实救助企业，助力做好“稳就业、稳金融、保基本民生、保市场主体”，实现银、政、企三方共赢，建议国家银行业监管部门放松对城商行因吸收合并而形成的剥离转让资产重组盘活的容忍度，对银行通过新发放贷款承接已剥离资产进行重组盘活的方式不认定为非洁净出表。

完善银行业不良资产处置相关税收政策

在关于完善银行业不良资产处置相关税收政策的建议中，徐诺金指出，从实际操作来看，目前银行业在不良资产处置中仍然面临一些痛点，特别是过高的税负承担，显著加重了银行处置不良资产的负担，制约了处置力度和进程。在建设中国式现代化的关键窗口，为更好维护经济安全、发挥金融服务实体的作用，需要进一步完善不良资产处置的相关税收政策，推动银行业加大不良资产处置力度，牢牢夯实金融安全，以轻装上阵的金融体系更好支持实体经济向好发展，实现金融与实体的良性循环。

对此，他提出了以下三点建议：

一是多部门联合出台政策明确抵债资产过户税费承担问题。建议财政部、最高人民法院及银保监会联合出台相关政策，明确抵债资产过户过程中应按照纳税主体责任缴纳税款，解决债务人无力承担过户税费现实问题下抵债资产过户手续问题，以便加快抵债资产处置，提高资金使用效益。

二是进一步明确不良债权以物抵债税收优惠政策。建议延长财税2022年31号以物抵债税收政策期限，同时对抵债资产处置环节土地增值税参照增值税做法，允许以取得该抵债不动产时的作价为扣除项目计算增值额，缴纳土地增值税。

三是放宽不良资产处置损失税前扣除条件。根据《金融企业呆账核销管理办法》的相关规定，金融行业呆账满足该办法认定的条件即可进行核销，但在进行年度企业所得税汇算清缴时，只有满足税收特定条件的资产损失才允许税前扣除。随着金融创新发展，商业银行新业务不断涌现，资产处置方式日益复杂，建议针对商业银行不良资产处置损失放宽税前扣除条件，完善银行新业务税前扣除政策，制定切实可行的税前核销标准。