21解读｜政府工作报告释放8大政策信号

南财集团全国两会报道组记者 杨志锦 综合报道  

十四届全国人大一次会议于3月5日在北京开幕，市场关注已久的政策举措揭晓。梳理来看，今年政府工作报告（以下简称报告）主要透露了以下八大政策信号：

1.GDP目标增速5%左右

经济增速目标是各界最为关注的内容。2019年目标是6%-6.5%；因为疫情带来巨大的不确定性，2020年没有设定GDP增速目标；2021年的目标为6%以上，2022的目标为5.5%左右，但因为疫情等超预期因素，全年经济增速与年初预期目标有较大差距。

由于2022年基数较低以及疫情防控政策的优化，今年经济将恢复性增长，诸多机构预计今年经济增速将达到5%甚至6%以上。在此背景下，市场也高度关注经济增速目标的设置情况。

此次报告指出，今年发展主要预期目标是国内生产总值增长5%左右。这可能考虑了两个因素。第一，5%的目标增速与近年目标保持了一定连续性，也和当前的潜在增长水平相符。另一方面，目标增速的设置还需要考虑中长期规划。按照此前规划的中长期目标，2035年要达到中等发达国家水平。据一些研究机构测算，这意味着2020年-2035年年均增速为4.73%，“十四五”期间增速要力争实现5%左右的增速。

2.新增就业目标上调至1200万人左右 

此次提出，社会政策要兜牢民生底线，落实落细就业优先政策，把促进青年特别是高校毕业生就业工作摆在更加突出的位置，切实保障好基本民生。

具体指标方面，2004年首次提出要“新增城镇就业900万人”，此后该目标从未缺席，2017年-2019年新增城镇就业目标是1100万人，2020年这一目标是900万人。2021年-2022年恢复至1100万人。今年则上调至1200万。究其原因，随着经济恢复增长，将带动就业扩大。

城镇调查失业率涵盖农民工等城镇常住人口，能更全面反映就业状况。2018年—2019年该目标均为5.5%左右，2020年是6%左右，2021年、2022年为5.5%左右，今年仍是5.5%左右。

3.赤字率上调至3%

赤字率也是市场关注的目标，其等于赤字/GDP，一般要求等于或者低于3%。从近年实践看，2020年赤字率首度突破3%达到3.6%，2021年降至3.2%，2022年通过特定国有金融机构和专营机构依法上缴近年结存利润，赤字率下降至2.8%。此次报告在回顾过去五年工作时表示，在应对冲击中没有持续大幅增加赤字规模，也没有超发货币，为物价稳定创造了宏观条件。

此次报告提出，积极的财政政策要加力提效，赤字率拟按3%安排。赤字率有所上调。赤字可进一步分解为中央财政赤字和地方财政赤字，分别通过发行国债和地方一般债弥补。近年国债占赤字的比重接近八成，而地方一般债则略高于两成。

预算报告披露，全国财政赤字38800亿元，比上年增加5100亿元。其中，中央财政赤字31600亿元，增加5100亿元；地方财政赤字7200亿元，与上年持平。 

4.专项债额度3.8万亿元

专项债需投向有收益的项目，偿债来源为项目所对应的专项收入或政府性基金收入，因此专项债不计入赤字，其规模不受赤字率的约束。

专项债于2015年首度发行，此后额度稳步扩大，2020年达到3.75万亿元，2021年小幅下降至3.65万亿元。专项债的大规模发行、使用对稳投资、稳经济起到了重要作用。

2022年3月全国人大批准的新增地方专项债额度为3.65万亿元。2022年8月首度盘活5000亿元结存限制，由此带动全年额度扩大至4.15万亿元。但这4.15万亿元的额度并未用完，2022年地方专项债发行规模为4万亿元。

此次报告提出，政府投资和政策激励要有效带动全社会投资。今年拟安排地方政府专项债券3.8万亿元。这一规模相比去年总额度有所下降，但相比去年新增额度上升了1500亿元。

究其原因，一方面2023年推动经济运行整体好转仍需专项债发力，而2022年发行4万亿元专项债用于项目建设，诸多项目开工后后续仍需资金支持，这就要求专项债维持一定规模。

另一方面，虽然专项债不受赤字率约束，但最终仍受债务率约束。地方政府债务大幅扩张后，目前债务率已落入警戒区间，这要求地方债尤其专项债放慢扩张步伐。 

5.稳健的货币政策要精准有力

中国货币政策的定调主要有五个范畴：宽松、适度宽松、稳健、适度从紧和从紧。2009年，由于金融危机的冲击，当年实施适度宽松的货币政策。2010年以后，中国一直实行稳健的货币政策。

此次报告提出，稳健的货币政策要精准有力。精准意味着结构性货币政策继续发挥作用、支持特定领域，有力意味着货币政策要真正作用于实体经济并见到实效。

央行副行长刘国强3月3日在国新办发布会上表示，下一步央行将持续对结构性货币政策供给进行评估，做好分类管理，做到有进有退，对一些需要长期支持的重点领域和薄弱环节，结构性货币政策会给予较长期的持续的支持。比如说普惠金融领域，对一些阶段性特征比较明显的结构性工具要及时退出，当然退出时不要急转弯。

在回应降准降息的问题时，央行行长易纲3月3日回应称，目前我们货币政策的一些主要变量的水平是比较合适的，实际利率的水平也是比较合适的。

谈及降准，易纲表示，2018年以来我们14次降准，把法定存款准备金率从15%降到8%以下，不到8%的法定存款准备金率，应当说不是像过去那么高了，但是用降准的这个办法来吐出长期的流动性、支持实体经济，还会是一种比较有效的方式。

6.M2、社融增速和名义GDP匹配

报告提出，保持广义货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配，支持实体经济发展。

这一锚定方式本质上将稳定宏观杠杆率的机制内嵌进了货币政策中间目标之中。换言之，M2增速同名义经济增速基本匹配，意味着M2/GDP的数值基本不变，也就意味着宏观杠杆率基本稳定。

一般而言，M2增速与GDP增速、赤字率都是财政政策和货币政策重要的量化指标。从2016年开始，社融增速目标首度纳入政府工作报告：当年M2和社融增速目标均为13%，2017年二者目标下调至12%。

此后，M2和社融增速未设置具体数量目标：2018年为“保持广义货币M2、信贷和社会融资规模合理增长”，2019年为“M2和社融增速要与国内生产总值名义增速相匹配”，2020年为“引导M2和社融增速明显高于去年”，2021年、2022年为“M2和社融增速与名义经济增速基本匹配”。

M2和社融的锚定方式发生了重要变化。央行解读称，过去在高速增长阶段，中国经济潜在增速较高，实际增速围绕潜在增速波动，因此设定M2的数字目标是可行的。但随着我国转向高质量发展阶段，潜在增速有下降趋势，如果继续按照过去的实际值来设定M2的数字目标，就可能导致货币信贷与经济运行偏离，形成过度宽松的局面，也不利于稳定宏观杠杆率。

7.优化地方债期限结构，降低利息负担 

报告提出，要防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量。

中财办相关负责人去年解读中央经济工作会议时表示，近年来地方隐性债务规模增速总体放缓，但规模仍然较大，特别是部分地方债务压力不断增大，县市级地方政府债务尤为突出。

市场预计，今年可能通过展期、置换等方式缓解地方政府债务压力。一种方式为，通过发行地方再融资债券置换隐性债务。发行再融资债券置换隐性债务后，政府债务余额上升，隐性债务余额下降，这就要求地方政府债务余额和限额之间有空间。

另一种方式为，继续推动金融机构通过金融产品置换隐性债务。这项工作起源于2019年，置换有诸多限制，比如债务对应的项目有收益；债务形成时间在2017年7月14日之前；按照项目一一对应到期债务实施，而不是“打捆”；融资资金只能用于还本；借新还旧期限有限制，原则上小于化债期限等。考虑到隐性债务置换已进行了四年多，符合这些条件的隐性债务可能不多，需关注后续是否会放松一些条件。

8.防范化解优质头部房企风险

报告提出，有效防范化解优质头部房企风险，改善资产负债状况，防止无序扩张，促进房地产业平稳发展。

2021年下半年以来，我国房地产市场明显走弱，一些房企出现暴雷，成为影响经济运行中一个重大风险因素。央行、银保监会去年底出台了16条金融支持房地产市场平稳健康发展的政策措施，从供给和需求两端发力。

从需求端看，因城施策实施好差别化的住房信贷政策，持续引导实际利率和首付比例下行，更好支持刚性和改善性住房需求。从供给端看，信贷、债券、股权支持政策“三箭齐发”，比如将房地产企业纳入民营企业债券融资支持工具（“第二支箭”）的支持范围，保持了房地产市场融资的平稳有序。

“随着疫情形势的好转和疫情防控政策的优化调整，前期出台政策的作用空间和作用效果大大改善。近一段时期，市场信心加快恢复，房地产市场交易活跃性有所上升，房地产行业尤其是优质房地产企业的融资环境明显改善。”央行副行长潘功胜3月3日在国新办发布会上表示。