专访全国人大代表蔡继明：深化土地资源配置改革 健全城乡统一土地大市场

加快建设土地大市场是建设全国统一大市场的重要内容。随着人口形势变化和城市化发展，“人”和“地”如何匹配、“城”和“乡”如何协同需要深层次改革。

清华大学社会科学学院教授、政治经济学研究中心主任蔡继明长期从事土地制度和城市化问题研究。他曾任九至十一届全国政协委员、十二至十三届全国人大代表，作为第十四届全国人大代表，他今年已是第26年参加全国“两会”，并再次准备了农村宅基地等土地资源配置改革的建议。

蔡继明在接受21世纪经济报道专访时指出，为加快推进全国统一的土地大市场建设，需全面贯彻落实中央有关土地要素配置市场化的精神，加快推进土地的计划管理向市场化配置转变。同时，需正确处理市场决定与政府规划的关系，更好发挥政府作用，改革现行的土地用途管制制度。

蔡继明。资料图

赋予农民更充分的财产权益

《21世纪》：2023年中央一号文件强调，要稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地“三权分置”有效实现形式，深化农村集体经营性建设用地入市试点，赋予农民更加充分的财产权益。那么，应该如何推动农民宅基地的财产价值更加显化？

蔡继明：应取消对集体土地入市不必要的限制，扩大宅基地使用权流转范围。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求建立城乡统一的建设用地市场。此后，党中央、国务院发布了一系列相关文件，如《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，都要求健全城乡统一的土地市场，其中就包括土地大市场。

据统计，我国农村现有集体建设用地约19万平方公里，相当于城镇建设用地的2倍以上，其中70%以上为宅基地，而农村目前常住人口不足40%，数千万亩宅基地长期处于闲置或低效利用状态。土地管理法只允许农村集体“经营性”建设用地入市，其他农村集体建设用地仍无法与城市建设用地同等入市，农用地更是如此。所谓存量的集体“经营性”建设用地（即原有的乡镇企业用地）只占集体建设用地的14%，且大部分已经被占用，仅靠如此少量的农村集体土地入市，根本不足以搭建起城乡统一、竞争有序的建设用地市场。

《21世纪》：推动集体建设用地入市，是否会冲击目前经营性建设用地“先征收，再出让”的供用地模式，进而冲击地方的“土地财政”，对地方财源会带来怎样的结构性影响？

蔡继明：国家征收或征用农村集体的土地，必须是出于公共利益的需要。而现实中地方政府征地行为大多是为了工业园区建设和房地产开发，这很难界定为纯粹出于公共利益的需要。从2015年开始在33个县市区进行的“三块地”改革试点，成果之一就是在2019年新修正的土地管理法中对公共利益征地的范围作了大体的划定。按照新的土地管理法，在新划定的公益性征地范围之外任何需要占用农村集体土地的，都只能通过集体土地入市而取得。

当然，征地范围的缩小必然会减少地方政府土地出让金收入，这一方面会迫使地方政府转变高度依赖土地财政和房地产开发的经济发展模式，把主要精力放在完善城市基础设施、改善公共服务质量、创造更高水平的宜居宜业环境，从而以并非直接依赖土地的工商税收的增加弥补土地出让金的减少；另一方面大量集体土地入市会带来城市土地成本下降进而房价下降，更多的城市中低收入居民买得起房或租得起房，从而减轻地方政府兴建保障性住房的财政压力，同时也能将原有的保障性住房更多地向农民工倾斜，加快农业转移人口的市民化进程，推动城市经济社会的发展。所以，从长远看，推进农村集体土地与城市国有土地同权化改革，无论是对农村居民还是城市居民，也无论是对中央政府还是地方政府，都是有利的。

改革土地用途管制制度

《21世纪》：深化经济体制改革，要使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。土地作为重要的市场要素，却存在流动的障碍，应该如何建立城乡统一开放竞争有序的土地市场？

蔡继明：建设城乡统一开放竞争有序的土地市场，是使市场在土地要素配置中起决定性作用的基础。我国的土地市场是用益物权的交易市场。由于用益物权的定限性——用途不能转变，需要建立农村承包经营权市场和城乡建设用地使用权市场两个土地市场。这两个市场必须是开放、竞争性的。只有在有众多供需方自主参与的、开放、竞争性的市场上才能形成更灵敏反映土地资源稀缺程度的市场价格，通过价格波动有效地配置土地资源。这两个市场又必须是有序的。要明确规定一定的市场准入条件、市场交易方式和规则、定价机制、收益分配方式和政府监管方式。

《21世纪》：在土地资源配置市场化改革中，政府土地利用规划能否从直接指挥资源配置的“正面清单”转变为弥补市场失灵的“负面清单”？

蔡继明：政府的职能是培育和监管土地市场，保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，弥补市场失灵，推动可持续发展，促进共同富裕。所以实现土地要素市场化配置，必须对现行的土地用途管制制度进行改革，建立完善市场起决定性作用的高水平的市场配置制度。为此，建议进行以下调整：

其一是改指标控制式的国土空间规划为公众参与式规划。在市场配置制度下，规划已不再是国土资源的基本配置者，而是市场配置的调节者。其规划内容不再是一部控制指标的汇编。规划内容应改为：（1）通过科学的预测，提出规划期末国土资源在产业部门和地域间配置的愿景；（2）规划和配置市场不能提供的公共服务、基础设施用地；（3）防治国土资源利用的负外部性，包括生态环境的保护和修复等，这是市场做不好的，要由政府来做；（4）提出实现规划愿景的政策措施，包括经费预算。

其二是把用途管制限制在市场做不好、做不到的事情范围内。建立国土分区规划的微观管制制度和市场配置制度不是不要用途管制，而是要把用途管制限制在市场做不好、做不到的事情范围内。为此，可以借鉴市场经济国家通行的分区制的经验，即在县区级国土空间规划指导下，编制国土空间分区规划，将县区土地分成若干国土利用类型区，规定各种类型区的用途管制规则，即规定类型区内允许和不允许的土地用途、允许的建筑密度、容积率、建筑层高等，对土地用途和使用方式实行负面清单管理。负面清单之外的土地用途和土地利用方式，则可由市场决定。

土地资源配置要顺应人口迁徙规律

《21世纪》：应该如何理解土地资源配置市场化与确保18亿亩耕地红线之间的关系？

蔡继明：多年来，一提土地资源配置市场化改革，往往就有人以确保18亿亩耕地红线不被突破来加以阻挠。且不说随着我国工业化接近完成，大面积占用耕地的时代已经过去，而伴随着城市化和农村人口向城市的迁徙，城乡人均占用的建设用地会越来越少，相应地耕地面积不但不会减少反而会有一定程度的增加。即使谈到土地资源配置的市场化，目前也主要涉及的是城乡存量建设用地的市场化配置，与确保18亿亩耕地红线并不矛盾。

2021年，我国农村常住人口已不足36%，但村庄建设用地却是城镇建设用地的2.12倍。2008年以来中西部地区人口大量流向东部地区，而中央政府建设用地的配给则更多地从东部向中西部倾斜，这是造成东部沿海大城市住宅用地不足，从而房价持续飙升，而中西部城镇建设用地供过于求从而导致空城、烂尾楼丛生的主要原因。建议按照建设全国统一大市场的要求，构建城乡统一的建设用地市场，推进土地要素的市场化配置，根据人口流向，使新增城镇建设用地的供给更多地向特大超大城市倾斜，从而优化我国的城乡人口与土地的空间配置。