南财快评：应循序渐进推动农村土地制度改革

姚树洁（辽宁大学李安民经济研究院院长，国家人才计划特聘教授，城市化与区域创新极发展研究中心秘书长）

今年全国两会期间，全国人大代表蔡继明教授在接受媒体专访时，再次提出“健全城乡统一土地大市场”的建议。他指出目前农村集体建设用地大量闲置，或是低效运行的，需要加快改革，取消集体土地入市的不必要限制，加快建设城乡统一土地市场。

此议涉及我国新阶段社会经济发展的重大战略问题。七十多年来，农村土地制度沿用了上世纪五十年代初期土地改革的基本框架：土地所有权归国家，使用权和经营权归集体和农户。改革开放以后，我国社会经济发展水平和人口结构发生了翻天覆地变化。快速的工业化城市化发展，农业技术持续进步，人口在城乡区域之间大规模流动，迫切需要对目前农村土地制度安排等相关规定进行改革。深化土地制度改革，机遇与挑战并存。加快建设城乡统一土地市场，有很强的时代性和迫切性，需要从“顶层设计”和“从下而上”两个维度同时考虑解决问题的方法方式，需要因地制宜分层次不断推进，不能一蹴而就，也不能拖延。

构建城乡统一土地大市场的机遇和挑战

深化现有农村土地制度改革，涉及到亿万农民群众的根本利益，关系到国家的长治久安，对全国社会经济可持续高质量发展具有深远的影响。土地制度改革的利弊异常复杂，任何单一的政策措施，任何全国一刀切的做法，都有可能产生难以预测的负面效果，这是我国构建城乡土地统一大市场的最大难点和痛点。简单说，新阶段我国土地制度改革的机遇和挑战并存。

一是现有土地政策已经难以满足新阶段社会经济高质量发展的需要。到2022年底，我国农村常驻人口占全国总人口的36%，城市常驻人口很快就是农村常驻人口的2倍，但是，农村宅基地的总面积是城市居民住房占地面积的2.2倍。全国有近三亿农民工在城市里工作和生活，同时他们在农村占有着大量宅基地和农业用地（经营权）。一方面，农业用地可以转包给本地的专业大户或者留守农村的其他农民，也有许多土地处于“抛荒”状态，没有得到充分利用。另一方面，农村大量的宅基地长期无人居住或很少有人居住，不仅形成资源浪费，农民工在城里也没有足够的积蓄购买价格较高的城市房产。如果能够通过土地制度深化改革，让那些不可移动的农村宅基地变成有价值而且可以进行市场交易的资产，不仅能够减少资源浪费，还可以为进城农民获得更多收益，以便可以在城市里购买房地产并能够永久性安居乐业，成为真正的城市居民。

二是农业生产用地和土地商业化之间存在矛盾。我国人口众多，可耕地面积有限，多年来粮食、经济作物和其它农副产品生产稳定增长，确保了全国人民日益增长的生活需要，我国农副产品供应充足、价格稳定，是社会经济可持续发展和人民安居乐业最根本的保证。但是，我国农副产品产量的提高是在耕地面积持续有所下降的条件下实现的。也就是说，我国农产品产量增长靠的是技术进步和持续增长的农业生产资料投入，而不简单是耕地面积增长。进一步保障粮食及其它农产品产量持续稳定和提高，一方面需要农业用地总面积保持基本不变，也就是18亿亩耕地底线要确保，另一方面还需要不断增加农业技术和生产资料投入，不断提高单位耕地面积产量，努力降低土地和地下水污染，确保农业生产和生态的良性循环。因此，农村土地商业化一般只限制在非常有限的范围之内，包括宅基地和农村集体建设用地。

三是如何确保土地制度改变不会伤害最底层农民群众的根本利益。当前数十年稳定不变的土地制度是我国解决农民温饱问题，消灭农村绝对贫困的基本制度支撑，是改革开放以后数亿农民“离土不离乡”和进城务工不怕短期失业的基本安全保障。因此，调整变动现有土地制度，需要认真考虑广大农民群众，特别是低收入农民群众的根本利益和后顾之忧。

农村土地改革的难点及痛点

当前我国土地制度改革的挑战主要表现在以下几个方面。

一是农民的恋乡情怀及割舍不断的土地关系。四十多年前，我国有近九成的人口居住在农村，近八成的劳动力以务农为生。四十多年的改革开放，城乡人口和劳动力分布此消彼长。巨大人口和劳动力的流动规模在西方许多发达国家需要上百年和几代人的时间才能完成，在我国却在一两代人的时间之内就完成了。第一代农民工刚开始进入老年阶段，有的刚进入退休阶段。第二代农民工还受到了第一代农民工和我国户籍制度的影响。这两代农民工就算已经在城市里购买房产，许多子女接受过高等教育并在城市里彻底扎根落户，成为名副其实的城市人，他们与农村、土地、宅基地还存在着千丝万缕的关系。大部分老一代的农民工回到农村，依然需要这些土地和房子作为养老度过余生的重要物质基础，相当一部分第二代农民工也有同样的需求。

二是农民工在城市永久定居所面对的各种现实困难。全国数亿农民工在不同城市流动，其中许多没有固定而且收入比较好的工作岗位。收入、就业、家庭住所不稳定，长期以来成为农民工在城市里安家落户的一道门槛。一些留守儿童长期与在外面打工的父母分居，留在农村老家跟着爷爷奶奶一起生活读书，这是农民工家庭需要农村宅基地和土地的根本原因，因为这些农民工无法取得足够收入让子女（更不要说父母）能够在城市里过上体面安稳的生活。城市房价高，地方政府难以完全满足农民工及其家庭的基本社会服务需要，包括就业、教育、医疗、养老、住房保障，实际上，绝大多数城市政府只能考虑户籍人口和部分常住人口的这些社会服务需求。

三是不管任何一项简单的土地制度改革都无法解决上述所说的现实困难。例如，允许宅基地出让，短期来看可以解决一些实际困难，但是，长期风险巨大，因为失去作为进城农民工最后一道安全保障的农村宅基地，如果这些农民工在城里无法生活下去，将有可能成为无家可归的城市贫民，因为他们的经济基础与城市永久居民存在巨大差距，不具备抗拒家庭经济风险的能力。再比如，如果农民失去农业用地的经营权，不仅可能构成生活安全威胁，还可能进一步推升农村的两极分化。

循序渐进推动农村土地改革是必然的战略选择

土地制度深化改革，特别是农村土地商业化，需要全面、充分、系统考虑到改革的短期和长期的利弊关系，才能循序渐进推动城乡土地统一大市场发展，做到既不伤害农民的根本利益，也能通过农村土地制度改革加快中国式现代化建设进程。目前，我国构建城乡土地统一大市场必须处理好各种复杂的社会经济关系，充分理解土地制度改革的难点和痛点。坚持“从下而上”的逻辑思维，以保障农民群众利益最大化、损失最小化为出发点和落脚点，做好顶层设计，打出解决问题，把负面影响降到最低的改革“组合拳”。

一是守住弱势农民根本利益不受损失的底线。任何土地制度改革，包括宅基地商业化流转，必须确保农民的根本利益不受损害，农民在土地流转后所获得的利益必须高于流转前所能获得的利益，而且必须从农民的长期利益来考虑，包括土地流转以后所可能产生的各种风险。

二是坚持实事求是和因地制宜的原则。确保转让宅基地和农业用地经营权的进城农民工及其家庭成员能够得到城市一般居民能够得到的工作机会、生活水平及社会服务保障条件。

三是不搞一刀切，通过局部试点，取得明显成功以后才可以大面积推开，这是因为改革效果的不确定、高风险性和不可预见性所决定的。

四是坚持农民自愿的原则。可以先通过一些短暂“租赁”措施，在确保转移土地农民长期利益的基础上进行改革，宁缺毋滥，不搞大规模强迫性的土地转移和积聚。

五是地方政府需要建立整一套科学有效、公开公正的监督及群众反馈机制，严防土地转移过程一切损坏农民利益的腐败行为。

六是构建更科学的防贫扶贫体制机制，把土地转移所产生的一部分利益划归集体所有，用于救助因为失去土地而可能致贫的农户。